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Gendarmerie et démocratie

Gendarmerie et démocratie

Source: Discours de Monsieur Alain Richard, ministre français de la Défense au Colloque "Gendarmerie et Démocratie". Conseil de l'Europe, Strasbourg, le 30 octobre 2000.

Monsieur le secrétaire général,

Mes chers collègues parlementaires et élus,

Messieurs les officiers généraux,

Mesdames, Messieurs,

C'est avec un grand intérêt que je procède aujourd'hui à l'ouverture du colloque "Gendarmerie et démocratie". En premier lieu, parce que je ne peux que me réjouir du thème choisi pour répondre à un impératif essentiel dans toutes les missions de la gendarmerie. En second lieu, parce que le déroulement de ces travaux dans l'enceinte hautement symbolique du Conseil de l'Europe, dont on connaît le rôle éminent dans la promotion des principes essentiels de la démocratie, atteste la volonté des participants de se livrer à un débat ouvert et sans concessions, ce qui en fait l'intérêt.

Ce colloque fait suite à celui organisé l'an dernier sur le thème "La gendarmerie, une institution républicaine au service du citoyen", qui avait dégagé trois thèmes majeurs: la continuité que la gendarmerie assure dans l'enchaînement paix, crise et guerre ; la dualité ou la pluralité des forces de police, qui, sous des formes variées, semble constituer une constante dans les pays démocratiques; enfin, la proximité, qui est à la fois un mode de fonctionnement et un objectif pour toute force de police moderne plaçant les citoyens au cœur de ses préoccupations.

Cette année, c'est dans le cadre du programme du Conseil de l'Europe, intitulé "Police et droits de l'homme", que se poursuit ce travail d'analyse et de dialogue. Bien sûr, la gendarmerie, comme tous les autres services de police, a le plus grand intérêt à une réflexion approfondie sur l'adéquation de ses pratiques au respect des Droits de l'Homme, et il est particulièrement utile de la conduire dans un cadre européen. Il est en effet nécessaire de travailler sur ce qui peut former une base idéologique commune à toutes les forces de polices européennes, et cela pour plusieurs raisons.

D'abord, dans un mouvement de coopération internationale croissante en matière de police et de justice, il est souhaitable pour l'influence de l'Europe que tous les policiers européens acquièrent une culture professionnelle et des réflexes opérationnels inspirés par les mêmes principes. Au sein même de l'Union européenne, la coopération dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures a pour objet la mise en place d'un "espace de liberté, de sécurité et de justice". Cet engagement suppose que dans toutes leurs missions les forces de police associent en permanence l'efficacité et le respect du droit.

L'existence de références communes constitue en effet une condition impérieuse à l'instauration d'une véritable coopération opérationnelle, qui suppose le partage d'informations nominatives et une conception commune des mesures coercitives. Pour que cette coopération puisse se renforcer, il est indispensable que toute autorité administrative ou judiciaire ait la certitude que les droits des personnes mises en cause seront respectés par ses équivalents étrangers, comme ils l'auraient été dans son propre pays. Une déontologie commune est à cet égard un préalable indispensable, dans la préservation de la diversité de nos systèmes juridiques, judiciaires et policiers sont variés, nous le savons. Il nous appartient de transcender ces différences pour atteindre des objectifs communs, sans pour autant sous-estimer ce qui nous distingue.

Il ne s'agit pas de traiter la déontologie comme une matière à part dans les institutions policières. Elle doit être clairement identifiée, comme nous contribuons à le faire aujourd'hui, mais elle doit surtout être présente dans l'ensemble des activités de coopération. Cela suppose une intensification des échanges de toute nature entre les services, l'approfondissement de leur connaissance mutuelle, le développement de programmes d'assistance technique, l'échange des "bonnes pratiques". Cela justifie toute initiative permettant de mettre en évidence des axes de réflexion, des expérimentations ou encore des pratiques traditionnelles pour les uns, parfois totalement inconnues pour les autres.

La tenue de cet échange suppose que l'on fasse le point sur les thèmes relatifs à la déontologie et à la problématique plus large des Droits de l'Homme. Et je souhaite revenir plus particulièrement sur ceux qui peuvent susciter des interrogations, pour ce qui concerne la Gendarmerie.

Je le ferai en insistant sur l'un des intérêts que présente le système institutionnel propre à ce corps : le législateur, en subordonnant la gendarmerie au ministre chargé des armées, et en distinguant la hiérarchie militaire des autorités administratives et judiciaires qui décident de son emploi, a voulu éviter la confusion des pouvoirs et les risques d'abus qui en résultent. Ce net partage d'autorité facilite une analyse sans complaisance des dysfonctionnements qui peuvent survenir dans l'exécution des différentes missions de police.

La première question posée concerne la compatibilité entre le statut militaire et l'exercice de missions de police. La notion même de police à statut militaire est parfois jugée incompatible avec les principes des droits de l'homme. Ces préventions sont d'ailleurs généralement d'autant plus importantes que cette institution est mal connue, souvent assimilée à une force militaire qui se verrait confier des missions de police pour lesquelles elle n'aurait pas été formée.

Nous savons que ce n'est pas le cas de la Gendarmerie dont la plénitude de compétence en police générale remonte au début du XVIème siècle et a été réaffirmée depuis par tous les textes relatifs à son organisation. Au cours de l'Histoire de notre pays, la Gendarmerie a acquis une légitimité incontestée, fondée à la fois sur le principe intangible de la subordination du militaire au civil et sur une tradition de proximité et d'intégration au sein de la population dont elle assure la sécurité.

Il me semble plus constructif de se livrer à l'étude des caractéristiques propres à un corps de police à statut militaire, au regard des principes tels qu'ils sont définis par le corpus déontologique européen. Les travaux menés au sein du conseil de l'Europe sur le projet de code européen d'éthique de la police permettent en particulier de distinguer trois catégories de principes.

Les premiers d'entre eux sont ceux à propos desquels la question du statut civil ou militaire de la force concernée ne semble pas devoir se poser. La légalité de l'action, l'ouverture du recrutement sans discrimination, l'exigence d'une formation professionnelle adaptée ou la protection sociale dont bénéficient les personnels sont garanties dans des conditions équivalentes par les statuts différents et ne suscitent pas d'interrogation.

En second lieu, il apparaît que les caractéristiques du système français et de la gendarmerie fournissent des pistes de réflexion intéressantes quand il s'agit d'atteindre d'autres objectifs.

Ainsi, le statut militaire favorise l'identification de la voie hiérarchique, facilite le contrôle interne et apporte des garanties importantes quand il s'agit en particulier de limiter l'usage de la force. Le fait que les polices à statut civil portent également des uniformes et des insignes de grade montrent bien tout l'intérêt qu'il y a à identifier clairement la fonction et la hiérarchie dans un corps disposant de pouvoirs coercitifs.

La distinction claire entre l'autorité hiérarchique et les autorités d'emploi, qui est à la source de la légalité républicaine en matière d'emploi de la force, conserve tout son intérêt car elle ménage l'indépendance opérationnelle de la Gendarmerie vis à vis des autres organes de l'Etat.

En outre, l'indispensable légitimité de l'action de police, qui ne s'envisage pas sans le soutien de la collectivité et le respect de la population est partie intégrante des modes de fonctionnement traditionnels de la Gendarmerie. Il s'agit en effet d'un corps certes national, mais foncièrement déconcentré, pour lequel l'intégration dans la collectivité est une tradition plusieurs fois séculaire.

Une autre objection a trait au caractère monolithique, voire fermé, que l'on prête parfois à l'institution militaire. Cette question se pose d'autant plus que la conception contemporaine de la sécurité situe clairement l'action des services répressifs dans leur environnement social. La police ne doit pas se limiter à exercer un pouvoir régalien, mais répondre à la demande de sécurité exprimée par nos concitoyens. La satisfaction de ces besoins nécessite la synergie de l'ensemble des services et des responsables locaux, dans une démarche globale à la fois préventive et répressive.

Nul doute qu'une institution militaire doive être particulièrement attentive à cette question et un certain nombre d'évolutions récentes témoignent de la volonté d'ouverture de la gendarmerie sur la société civile. La plus symbolique est peut-être la réforme que j'ai souhaité conduire dans le recrutement et la formation des officiers de gendarmerie. A partir de 2002, leur recrutement direct s'effectuera à partir d'un concours ouvert aux diplômés de l'université et leur formation initiale sera conduite à l'Ecole des officiers de gendarmerie à Melun et non plus à l'Ecole spéciale militaire de Saint-Cyr à Coëtquidan. Ce changement n'aboutira pas à une démilitarisation de la gendarmerie, puisqu'une solide formation militaire continuera d'être dispensée aux élèves officiers. Elle marque en revanche l'identification d'une grande école, et une orientation plus marquée vers la formation professionnelle, de plus en plus complexe, qu'exigent les fonctions d'encadrement dans une force de police moderne.

Un autre facteur d'ouverture tient à l'élargissement de la base de recrutement, avec la suppression des quotas pour les candidats féminins. Cette politique, qui ne concerne pas seulement la Gendarmerie au sein du ministère de la Défense, se traduira également par l'augmentation de la part prise par les volontaires du Service national dans les effectifs totaux de la gendarmerie. L'ensemble de ces mesures permettra d'assurer une meilleure représentativité de la société française au sein du corps.

Enfin, l'investissement de la gendarmerie dans la démarche partenariale est le meilleur témoignage de sa capacité d'ouverture. A travers les contrats locaux de sécurité, leur préparation, leur mise en œuvre et leur suivi, les différents échelons de commandement s'intègrent à des dispositifs interministériels et interservices qui privilégient l'échange et facilitent la coordination au plus près des citoyens.

Ces quelques exemples montrent bien que, sans rien perdre de son caractère militaire, la gendarmerie s'attache à conserver et à accroître son ancrage social et son ouverture. Je ne doute pas que les échanges de ce colloque, et en particulier ceux qui feront l'objet de la première table ronde permettront de formuler des propositions utiles pour progresser encore dans ce sens.

Une autre interrogation trouve sa source dans les dispositions qui précisent les conditions d'exercice des droits et libertés des militaires. La loi statutaire française exclut notamment l'existence de groupements professionnels pour les militaires en activité de service, exclusion qui contreviendrait au principe selon lequel les policiers doivent pouvoir s'affilier à des organisations professionnelles représentatives. Cette contradiction est évoquée comme un défaut du modèle de police à statut militaire.

Notons que quand le Comité d'experts sur l'éthique de la police, chargé du projet de Code européen d'éthique de la police, a abordé ce problème, il a d'ailleurs clairement exclu les forces dont la nature est double puisqu'elles exercent des missions de police mais aussi des missions militaires. Si celles-ci représentent une part assez limitée des missions de la gendarmerie en temps de paix, elles n'en ont pas moins une grande importance dans les opérations extérieures, comme les travaux de la matinée de demain devraient le montrer. L'hypothèse d'une crise grave ou d'une situation de guerre ne pouvant malheureusement être écartée, les missions militaires de la Gendarmerie demeurent potentiellement importantes.

Cette question ne se pose d'ailleurs pas seulement pour les polices à statut militaire : l'exercice des droits politiques et syndicaux fait également l'objet d'une réglementation particulière dans de nombreuses polices à statut civil.

Sans doute, le statut des militaires précise-t-il qu'"il appartient aux chefs, à tous les échelons, de veiller aux intérêts de ses subordonnés", les rapports hiérarchiques n'excluant pas le dialogue, bien au contraire. Il est pourtant apparu nécessaire, il y a maintenant un peu plus de dix ans, de prendre des mesures visant à favoriser une véritable concertation au sein des forces armées. La Gendarmerie a d'ailleurs, on s'en souvient, joué un rôle moteur dans ce domaine, car c'est chez elle que s'est manifestée le plus tôt et de la façon la plus claire, l'expression de ce besoin.

Depuis, les instances de concertation se sont mises en place, ont fonctionné et ont évolué. Elles reposent sur une base locale, à travers les commissions de participation des groupements et des légions, composées de gendarmes, de gradés et d'officiers désignés par leurs pairs. Il existe également un organe national, le Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG), dont les membres sont tirés au sort parmi les volontaires. Afin de donner toute sa cohérence à ce dispositif, j'ai tenu à ce que les membres du CFMG préparent les sessions nationales en liaison directe avec les membres des commissions de participation.

Ce système original, qui a régulièrement été adapté depuis sa création, remplit pour l'essentiel deux fonctions : une fonction d'alerte tout d'abord, dans la mesure où les questions du terrain sont répercutées, dans une totale liberté de parole, vers la direction générale de la gendarmerie et moi-même. Avec l'expérience et la confiance mutuelle qui s'est instaurée après ces dix années de pratique, le Conseil a acquis une véritable crédibilité, auprès des militaires comme de la hiérarchie. Mais les instances de concertation, à tous niveaux, jouent également un rôle dans la conduite des réflexions relatives aux conditions de vie et de travail des gendarmes. C'est ainsi que les propositions formulées par les instances de concertation en matière d'organisation du service, au début de l'année 2000, ont reçu mon accord dans leur grande majorité, et ont été mises en œuvre par la direction générale. Leurs modalités d'application sur le terrain ont ensuite été arrêtées par les commandants de groupement, après la consultation des commissions de participation locales.

Une concertation approfondie est donc parfaitement possible au sein d'une force armée, même si de nouvelles améliorations sont sans doute possibles et même souhaitables. Sur ce sujet aussi, les travaux de ce colloque devraient ouvrir de nouvelles voies, formuler de nouvelles propositions. Je serai personnellement très attentif aux échanges sur cette question car je suis persuadé que la qualité de la concertation en milieu militaire est un grand enjeu pour les années à venir.

Le dernier point qui justifie à mon sens une attention particulière concerne la meilleure façon de concilier les exigences de l'obéissance hiérarchique, sur laquelle repose en grande partie l'efficacité de l'institution militaire, et la légalité de l'action. Il s'agit là d'une objection récurrente formulée par ceux qui contestent l'existence des forces de police à statut militaire : il existerait un risque de voir le réflexe de l'obéissance hiérarchique l'emporter sur le souci de la prééminence du droit.

En fait, les cas avérés d'obéissance à un ordre illégal restent rares. L'expérience nous invite certes à ne pas traiter ces dysfonctionnements comme de simples incidents isolés imputables à des individus. Il est certain que la prégnance de l'obéissance hiérarchique au sein de l'institution militaire constitue un facteur de risque et que le dispositif légal, en dépit de toute sa clarté, peut paraître insuffisant en lui même. Le respect scrupuleux d'un tel principe, dans une institution en charge de missions de police, et cela qu'elle ait un statut militaire ou civil, mérite que des dispositions particulières viennent en régler les modalités. C'est ce que je me dispose à faire après une réflexion pilotée par le conseiller d'Etat Charles Barbeau.

En raison du caractère exceptionnel de ce type de situation, la procédure devra être simple et facile à mettre en œuvre, à tous les niveaux de la hiérarchie.

En premier lieu, le militaire recevant un tel ordre aura la possibilité de présenter son problème et de solliciter les avis d'un pair ou d'un supérieur à qui il exposera la situation à laquelle il est confronté. Il faut donc organiser concrètement les modalités d'exercice d'une fonction de conseil apportant à la fois des garanties de compétence, de proximité et de confidentialité.

En deuxième lieu, le subordonné estimant que l'ordre qui lui est donné est manifestement illégal doit avoir la faculté de saisir un supérieur, dans sa hiérarchie ou, dans certains cas, en dehors de la hiérarchie.

Enfin, toute construction procédurale serait sans efficacité si la formation initiale et continue des gendarmes n'accordait pas toute la place qu'elle mérite à la déontologie. Le corpus déontologique de la gendarmerie est particulièrement riche, donc complexe. Il est sans doute temps de faire un effort pédagogique pour le rendre plus accessible et plus présent, tout au long de la carrière. En bref, la conviction que, loin d'être opposés, les impératifs de déontologie et d'efficacité sont à l'inverse indissociables, doit être partagée par tous les fonctionnaires d'autorité, quels que soient leur grade et leur fonction.

Mesdames, Messieurs,

Je n'ai évoqué que quelques éléments de la problématique. Il y en a beaucoup d'autres et le programme "Police et Droits de l'Homme" lancé par le Conseil de l'Europe fournit une occasion privilégiée de réfléchir ensemble à la question essentielle de la place des forces de police dans la démocratie. La Gendarmerie nationale ne pouvait s'affranchir des réflexions qu'une telle problématique provoque. Elle se devait d'apporter sa contribution et de susciter le débat. Je vous invite à faire preuve, dans vos échanges de la plus grande liberté de parole. Je souhaite que ce colloque permette de mettre en évidence quelques propositions susceptibles d'orienter les choix à venir dans le sens d'une gendarmerie encore mieux intégrée à la société, encore plus soucieuse de promouvoir les Droits de l'Homme et les principes démocratiques.

Croyez bien que c'est avec beaucoup d'attention que je prendrai connaissance des résultats de vos travaux.

 

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