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WEU Assembly

Document 1627 9 novembre 1998

L'UEO et la gestion des crises dans les Balkans

RAPPORT[1] présenté au nom de la Commission politique[2] par M. Baumel, président et rapporteur

TABLE DES MATIERES

PROJET DE RECOMMANDATION

sur l'UEO et la gestion des crises dans les Balkans

EXPOSE DES MOTIFS présenté par M. Baumel, président et rapporteur

I. Introduction

II. L'UEO et le Kosovo

III. Principaux événements et positions adoptées par l'Union européenne, l'OTAN

et le Groupe de contact sur la situation au Kosovo d'avril à octobre 1998

IV. L'Albanie

V. L'ex-République yougoslave de Macédoine (ERYM)

VI. L'attitude de la Bulgarie, de la Hongrie et de la Roumanie face à la crise au Kosovo

(a) La Bulgarie

(b) La Hongrie

(c) La Roumanie

(d) Réactions régionales coordonnées

VII. La Grèce et les Balkans ( une approche qui se modifie )

VIII. Quel est le degré de réalité de la menace de frappes aériennes ?

IX. Conclusions


Projet de recommandation

sur l'UEO et la gestion des crises dans les Balkans

L'Assemblée,

(i) Se félicitant de l'accord conclu le 13 octobre 1998 entre l'envoyé spécial des Etats-Unis, Richard Holbrooke, et le Président Slobodan Milosevic, accord qui pourra aider, le moment venu, à trouver une solution politique à la crise du Kosovo qui soit acceptable pour les deux parties ;

(ii) Déplorant que, depuis l'explosion en février 1998 de la violence généralisée au Kosovo, il ait fallu attendre sept mois, représentant un bilan d'environ 300 000 réfugiés et personnes déplacées, 1 500 victimes et des milliers d'habitations et de villages détruits, avant qu'une action décisive soit entreprise pour mettre un terme à cette violence et à ces destructions ;

(iii) Se félicitant de l'envoi d'une mission d'observation de l'OSCE forte de 2 000 hommes sur le territoire du Kosovo pour contrôler le respect par les deux parties d'un cessez-le-feu et la mise en œuvre d'un certain nombre d'engagements souscrits dans l'accord susmentionné ;

(iv) Craignant néanmoins que les observateurs non armés de l'OSCE ne parviennent pas à séparer les deux parties au conflit si elles jugent nécessaire de reprendre les armes ;

(v) Notant qu'en raison de l'opposition manifestée par le Congrès des Etats-Unis, la force d'extraction militaire devant être déployée dans l'ERYM pour la protection des observateurs non armés de l'OSCE sera composée uniquement d'Européens et - hormis des officiers de liaison des Etats-Unis - ne comportera pas de forces de combat américaines ;

(vi) Craignant que l'accord conclu n'apporte qu'un répit momentané dans le conflit en raison du fait qu'aucune des parties n'est favorable à l'autonomie proposée comme solution ;

(vii) N'ignorant pas que, depuis le retrait des unités de l'armée yougoslave et des unités de police spéciales, des Albanais kosovars armés, et notamment des partisans de l'UCK, s'emploient avec détermination à réoccuper les positions qu'ils ont perdues au printemps et en été à la suite de l'offensive lancée au Kosovo par les forces armées yougoslaves et les forces de police spéciales ;

(viii) Soulignant que si les hostilités reprenaient, les observateurs non armés de l'OSCE courraient le risque d'être utilisés comme "bouclier humain" contre une éventuelle intervention de l'OTAN en cas de non-respect de l'accord du 13 octobre ;

(ix) Persuadée que le Président Rexhep Mejdani et le nouveau gouvernement albanais conduit par le Premier ministre Pandel Majko feront de gros efforts pour établir un dialogue constructif avec l'opposition afin de combler le fossé béant entre le parti socialiste et le parti démocratique, qui a jusqu'ici empêché toute normalisation politique et économique dans le pays ;

(x) Considérant toutefois que la situation actuelle en Albanie est loin d'être stable et que de vastes régions dans le nord du pays - et, dans une moindre mesure, dans le sud - échappent au contrôle du gouvernement central, laissant ces zones vulnérables aux agissements de la guérilla armée et de bandes criminelles, qui se livrent notamment au trafic d'armes et font franchir clandestinement la frontière ;

(xi) Demandant instamment que soit envisagée la mise sur pied d'une force européenne de stabilisation ou de maintien de la paix semblable à celle qui est déployée dans le cadre de l'opération Alba afin de contribuer plus avant au rétablissement de l'ordre public, qui patrouillerait dans le pays et œuvrerait conjointement avec les missions de surveillance des frontières déjà actives dans l'ERYM ;

(xii) Considérant que le mandat et la taille de l'EMCP doivent être considérablement élargis pour aider la police albanaise à venir à bout des nombreux et graves problèmes auxquels elle est confrontée pour contrôler efficacement le pays ;

(xiii) N'ignorant pas qu'en septembre 1998, l'UEO a présenté à l'Union européenne, à la demande de cette dernière, son étude de faisabilité sur des options envisageables pour une opération de police internationale en Albanie ;

(xiv) Sachant que cette étude de faisabilité se concentre sur l'augmentation des effectifs de l'EMCP et sur le renforcement de sa présence par le déploiement de plusieurs centaines de policiers supplémentaires, ainsi que sur la prorogation de son mandat afin de lui permettre de dispenser une formation au niveau régional et local grâce à des équipes mobiles, tout en maintenant les programmes de formation en cours à Tirana et à Durrës ;

(xv) Regrettant que cette étude ne propose aucun remède pour la situation désespérée qui sévit dans le nord de l'Albanie, où le gouvernement n'est pas en mesure d'exercer suffisamment son autorité pour maintenir l'ordre public et où, par conséquent, la situation dans la zone frontalière avec le Kosovo n'est pas maîtrisée ;

(xvi) Considérant que les activités menées par l'EMCP en Albanie devraient s'accompagner de la prise des mesures appropriées par le gouvernement albanais, notamment par l'élaboration d'un programme mûrement réfléchi de réorganisation de sa police et de plans de carrière bien structurés pour les policiers qui ont suivi les cours de formation de l'EMCP afin de tirer le meilleur profit de leurs compétences nouvellement acquises ;

(xvii) Espérant que le nouveau gouvernement de coalition au pouvoir dans l'ERYM trouvera une solution acceptable pour le statut de la minorité albanaise dans le pays afin de réduire l'agitation qui couve dans cette partie de la population ;

(xviii) N'ignorant pas que la poursuite de la crise au Kosovo pourrait avoir une influence déstabilisatrice sur la situation dans l'ERYM, où les Albanais de souche, qui représentent environ un quart de la population totale, ne sont pas satisfaits de leur statut actuel de minorité ;

(xix) Se félicitant de la prolongation du mandat de l'UNPREDEP dans l'ERYM et du déploiement de 300 hommes supplémentaires pour surveiller la frontière entre l'ERYM et la République fédérale de Yougoslavie ;

(xx) Préoccupée par l'absence inquiétante de détermination des Européens à jouer un rôle de premier plan afin de prendre les mesures qui s'imposent d'urgence pour la stabilisation, la paix et la sécurité dans le Sud-Est de l'Europe,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De continuer à suivre la situation au Kosovo, en Albanie et dans l'ERYM, ainsi que l'application intégrale de l'accord signé le 13 octobre entre M. Holbrooke et le Président Milosevic, et de poursuivre la planification d'options adaptées à l'évolution de la situation afin d'être prêt à satisfaire toute demande de planification ou de mise en œuvre d'une action militaire européenne qui pourrait se révéler nécessaire pour le maintien ou le rétablissement de la paix et de la sécurité dans la région ;

2. De poursuivre l'examen de la situation à la frontière entre l'Albanie et le Kosovo afin de planifier des opérations destinées à aider le gouvernement albanais à exercer un contrôle efficace sur la région, et notamment à mettre un terme aux activités illicites de guérilla et de trafic d'armes qui pourraient avoir des conséquences néfastes pour le cessez-le-feu actuellement en vigueur au Kosovo.


Exposé des motifs

(présenté par M. Baumel, président et rapporteur)


I. Introduction


1. Dans le sud-est de l'Europe, la situation est dramatique et les perspectives sombres. Les Balkans continuent de représenter pour l'Europe la source de nombreuses inquiétudes et, plus encore, un sujet de honte. Au cours du printemps et de l'été 1998, l'Europe et le reste du monde ont été témoins, une fois de plus, de scènes de violence et de violations des droits de l'homme alors que tous les gouvernements européens avaient déclaré qu'ils ne laisseraient plus jamais de tels actes se reproduire après la guerre en Bosnie-Herzégovine.

2. Le Kosovo est désormais le théâtre de massacres, d'expulsions en masse de civils hors de leurs foyers, de destruction délibérée des habitations et de l'application de la politique de la terre brûlée. Jusqu'en octobre 1998, les initiatives prises par le Groupe de contact, l'Union européenne, l'OTAN et des pays isolés pour faire cesser la violence et amener Serbes et Albanais à la table des négociations n'ont donné que des résultats éphémères. Finalement, le 13 octobre, l'envoyé spécial des Etats-Unis, Richard Holbrooke, est parvenu à un accord avec le Président Slobodan Milosevic, accord qui pourrait déboucher sur une solution pacifique du conflit. Il convient d'ajouter, néanmoins, que le suivi de cet accord est loin d'être clair et que les perspectives de sa mise en œuvre ne sont pas favorables.

3. En dépit de toutes les promesses faites précédemment et des bruits de sabre, l'action viendra une fois de plus trop tard et il sera très difficile de parvenir à une solution acceptable par toutes les parties au conflit.

4. En Bosnie non plus, la situation n'est guère encourageante. Les structures administratives et politiques imposées par l'Accord de paix de Dayton n'existent que grâce à la présence massive d'organisations internationales et supranationales, telles que l'Union européenne, l'OSCE, l'OTAN et le Bureau du Haut représentant, qui ont transformé le pays en une sorte de protectorat. Elles ont édicté de nouvelles lois, assuré la sécurité, imposé une nouvelle monnaie nationale, un drapeau et un emblème national. La banque centrale de Bosnie sera dirigée par un gouverneur non bosniaque au moins jusqu'en 2002.

5. Mais à leur grand regret, les élections des 13 et 14 septembre ont donné le pouvoir aux ultranationalistes. La perspective d'une réconciliation des Croates, des Musulmans et des Serbes qui vivent dans cette république semble désormais encore plus lointaine. Le retour des réfugiés et des personnes déplacées, qui constitue l'un des aspects essentiels de l'Accord de paix de Dayton, est pratiquement au point mort. En définitive, la présence de troupes étrangères sur le territoire de la Bosnie-Herzégovine est essentielle pour la paix et la sécurité du pays.

6. Le présent rapport, consacré à l'évolution de la situation au Kosovo depuis avril 1998, relate fidèlement la forte réticence manifestée par l'Europe et son allié transatlantique chaque fois qu'il s'est agi de traduire les paroles en actes, ce qui a permis aux dirigeants serbes de mettre en œuvre leur politique au Kosovo[3]. Les discussions sans fin sur le point de savoir qui doit faire quoi, à quel moment et où situer la limite entre la lutte contre le terrorisme et les actions qui terrorisent la population civile se sont soldées par un bilan de quelque 1 500 morts, de plus de 250 000 réfugiés et personnes déplacées, et de dizaines de milliers d'habitations en ruines. Il est peut-être trop tard pour trouver une solution raisonnable au conflit, mais il est encore temps de nous livrer à une introspection plus poussée et de tenter de tirer la leçon de nos propres échecs. L'Europe doit à l'avenir être capable de gérer les crises qui surgissent sur son propre territoire.


II. L'UEO et le Kosovo


7. Lors de la réunion qu'il a tenue les 11 et 12 mai 1998 à Rhodes, le Conseil de l'UEO a également examiné la situation au Kosovo. Il a exprimé son soutien aux efforts de la communauté internationale et regretté profondément que le Président Milosevic n'ait pas créé jusqu'alors les conditions d'un véritable dialogue sans conditions préalables. Les ministres sont convenus que la crise au Kosovo constituait un risque pour la stabilité de la région environnante.

8. Les ministres ont estimé que :

"l'Elément multinational de conseil en matière de police (EMCP) de l'UEO en Albanie contribue à la stabilité dans la région. Ils ont chargé le Conseil permanent d'étudier d'autres domaines de coopération possibles avec les autorités albanaises :

élargissement du rôle de conseil de l'EMCP de manière à inclure des conseils sur la surveillance et les contrôles que doit exercer la police dans les zones frontalières et sur la maîtrise des mouvements de foule et d'autres questions ;

poursuite de la formation et fourniture de matériels supplémentaires afin d'améliorer la capacité de la police albanaise de surveiller et de contrôler ses frontières.

Les ministres ont exprimé leur soutien pour les efforts menés à l'OTAN en vue d'obtenir des avis militaires sur la possibilité de nouvelles contributions à la sécurité en Albanie et dans l'ERYM et proposeront que des représentants de l'Etat-major militaire de l'UEO participent au mécanisme d'évaluation de l'OTAN."

Pour conclure, ils ont déclaré ce qui suit :

"En tenant compte des résultats des délibérations en cours à l'OTAN, l'UEO serait prête à examiner l'opportunité de nouvelles contributions, par exemple dans le domaine de la formation et de la restructuration militaires des forces armées albanaises."

9. Le Président de l'Assemblée, Lluis Maria de Puig, a déclaré devant le Conseil des ministres de l'UEO que "l'UEO doit décider de se préparer à une intervention qui n'aura lieu que si la situation vient à s'aggraver et qu'il n'y ait aucune possibilité de parvenir à un règlement politique négocié". Il a ajouté qu'il appartenait au Conseil de donner des instructions à la Cellule de planification pour que celle-ci lui soumette un inventaire des solutions opérationnelles possibles.

10. Votre rapporteur s'associe pleinement à la déception exprimée par le Commissaire européen, Hans van den Broek, devant les résultats de la réunion du Conseil de l'UEO à Rhodes. En effet, comme l'a dit ce dernier, l'UEO ne doit pas se cantonner dans un rôle de formation de la police. Il a précisé que "l'absence d'activités assorties d'une obligation de résultat rendait très théorique toute discussion sur le rôle de l'Organisation dans l'architecture de la sécurité européenne"[4].

11. Selon la réponse du Conseil à la Recommandation n° 627, "le 10 juillet, le Conseil a chargé l'Etat-major militaire de préparer une étude de faisabilité sur des options envisageables pour une opération de police internationale en Albanie, qui sera menée avec le consentement et la coopération des autorités albanaises, tenant compte des réflexions en cours au sein de l'OTAN et évitant tout double emploi. Le 24 juillet, un avant-projet de ces options a été présenté au Conseil permanent, qui a invité l'Etat-major militaire à préciser davantage son étude en tenant entre autres compte de la nécessité d'associer une éventuelle action de l'UEO à celles d'autres organisations internationales, en particulier l'UE et l'OTAN, notamment pour ce qui concerne les mesures internationales nécessaires pour créer un environnement de sécurité."

12. Nul ne saurait accuser le Conseil de s'être désintéressé du Kosovo. Il a demandé à l'Etat-major militaire de préparer une étude de faisabilité qui a été réalisée en deux semaines. Il a ensuite demandé un examen plus approfondi de la question, ainsi qu'il est indiqué au paragraphe précédent. On se demande pourquoi il n'a pas mentionné cette question évidente concernant la nécessité d'une action de l'UEO dès qu'il a adressé sa première demande à l'Etat-major militaire, le 10 juillet. Peut-être n'était-il pas dans l'intérêt du Conseil d'agir trop rapidement. Il se peut également que la première étude ait conclu à la faisabilité d'un certain nombre d'options qu'il n'avait pas vraiment envie de mettre en œuvre. La seconde demande du Conseil, en date du 24 juillet, comportait donc un certain nombre de questions qui compliquaient les données du problème et, comme souvent, ce sont les points de détail qui ont créé des difficultés. Il demandait en outre de tenir compte des "mesures nationales nécessaires pour créer un environnement de sécurité". La réponse à cette question lui fournissait une excuse pour abandonner l'idée d'une opération de police internationale en Albanie. En effet, la seconde étude a démontré que, même si l'on montait une opération de police forte de 600 policiers, la création d'un environnement de sécurité nécessiterait la mise sur pied d'une force de protection militaire de quelque 20 000 hommes que, pour de nombreuses raisons, les Etats membres n'étaient pas en mesure de fournir. Il semble toutefois que quelques progrès aient été réalisés récemment à cet égard, ainsi qu'il ressort du paragraphe 178 du présent rapport.


III. Principaux événements et positions adoptées par l'Union européenne, l'OTAN et le Groupe de contact sur la situation au Kosovo d'avril à octobre 1998


13. L'OTAN a montré, les premiers temps, peu d'empressement à réagir directement aux événements, car on croyait alors généralement que la crise du Kosovo devait être résolue par des moyens pacifiques. Au printemps 1998, elle envisageait plutôt des mesures destinées à empêcher que l'instabilité régnant au Kosovo ne se propage à toute la région. Le Partenariat pour la paix était alors considéré comme le cadre approprié pour aider, notamment, l'ERYM et l'Albanie à faire face à la montée de l'agitation et de la violence au Kosovo et à ses conséquences éventuelles.

14. En ce qui concerne l'ERYM, l'OTAN a envisagé la possibilité de participer dans ce pays à une mission de déploiement préventif (UNPREDEP) des Nations unies tout en continuant de préparer l'exercice "Cooperative Best Effort" prévu dans le cadre du PPP pour septembre 1998. Pour ce qui est de l'Albanie, elle a envoyé une unité d'experts à Tirana, multipliant ainsi ses efforts afin de mettre en œuvre le programme PPP qui portait sur la restructuration des forces, la création de centres de stockage de munitions, la sûreté des dépôts d'armes et de munitions, et l'assistance aux forces de surveillance des frontières.

15. Le 1er avril, le Conseil européen a souligné ses préoccupations face aux nouvelles violences qui s'étaient produites quelques jours auparavant dans la province serbe du Kosovo :

(i) Les Quinze ont de nouveau insisté pour que la police spéciale serbe soit immédiatement retirée et pour que les forces de l'ordre de la RFY et de la Serbie agissent avec modération et conformément aux normes acceptées au niveau international.

(ii) Ils ont également condamné tous les actes de terrorisme, notamment ceux perpétrés par l'Armée de libération du Kosovo (UCK), et engagé ceux qui, hors de la RFY, apportaient un soutien financier, procuraient des armes ou assuraient une formation en vue d'activités terroristes au Kosovo, à cesser immédiatement de le faire.

(iii) Le Conseil s'est félicité de la déclaration faite le 25 mars par les ministres des affaires étrangères du Groupe de contact[5]. Il a estimé que les mesures prises par les autorités de la RFY et de la Serbie depuis le 9 mars n'étaient pas suffisantes pour satisfaire à l'ensemble des exigences énoncées à cette date et réitérées le 25 mars. Il a souligné que les mesures énoncées dans sa position commune du 19 mars ne seraient pas levées et que d'autres mesures devraient être envisagées si ses exigences n'étaient pas intégralement satisfaites.

(iv) Le Conseil s'est dit une nouvelle fois convaincu qu'un dialogue véritable, sans conditions préalables, devait être engagé d'urgence entre les deux parties. Il a réaffirmé qu'il n'était pas favorable à ce que les négociations entre les autorités de Belgrade et les dirigeants de la communauté albanaise du Kosovo débouchent sur l'indépendance ou le maintien du statu quo. Il s'est félicité des mesures déjà prises par M. Rugova pour se préparer à des négociations et l'a encouragé à annoncer sans délai la composition de sa délégation.

(v) Le Conseil s'est félicité de l'accord intervenu au sein de la Commission 3 + 3 sur la mise en œuvre de l'accord sur l'enseignement et a remercié Mgr Paglia, de la Communauté de Saint Egidio, pour tous les efforts qu'il a accomplis dans ce domaine. Notant que le Groupe de contact a engagé toutes les parties à coopérer avec la Communauté de Saint Egidio, pour atténuer les tensions dans d'autres secteurs sociaux également, le Conseil a invité les deux parties à mettre rapidement ce nouvel accord en application et déclaré que l'UE était disposée à apporter un appui substantiel à ce processus. Il a demandé que les recommandations de l'équipe d'enquête composée de représentants de la présidence et de la Commission qui se trouvait alors au Kosovo soient rapidement suivies d'effet.

(vi) Le Conseil a apporté son appui total à la mission du représentant personnel du Président en exercice de l'OSCE pour la RFY et envoyé spécial de l'UE, M. Felipe González. Il a demandé au Président Milosevic d'apporter à cette mission toute sa coopération, ce qui constituait un élément important pour les relations futures entre l'UE et la RFY.

(vii) Le Conseil a souligné sa volonté de suivre de près l'évolution de la situation et demandé aux instances compétentes de poursuivre l'élaboration de la ligne d'action de l'UE sur cette question.

(viii) Enfin, il a souligné que des progrès concrets pour résoudre les graves problèmes de la situation politique et des droits de l'homme au Kosovo permettraient à la RFY d'améliorer sa position internationale, ainsi que ses chances d'être pleinement réhabilitée au sein des institutions internationales.

16. Le Conseil Affaires générales, lors d'une réunion à Luxembourg le 28 avril, a évoqué la détérioration de la situation au Kosovo et, à cette occasion :

(i) L'UE s'est dite prête à envisager des sanctions supplémentaires contre Belgrade.

(ii) Le Conseil a appelé les deux parties en lutte au Kosovo à la modération, réaffirmant avec insistance que la RFY et les forces de sécurité serbes devaient respecter les normes de conduite acceptées sur le plan international.

(iii) Afin d'établir un climat de confiance entre les deux parties, le Conseil a estimé qu'une assistance de la communauté internationale serait nécessaire, et salué l'intention de M. González d'organiser rapidement une visite à Belgrade, dans le cadre de sa mission au nom de l'UE et de l'OSCE.

(iv) Il a réitéré son soutien à l'intégrité territoriale de la RFY et souligné la responsabilité particulière du Président Milosevic dans la promotion d'un règlement pacifique.

(v) Il a aussi salué la récente visite faite par la Troôka (Autriche, Luxembourg et Royaume-Uni) de l'UE au niveau des hauts fonctionnaires en Bulgarie, en Roumanie et en Hongrie et affirmé que l'UE continuerait à "coopérer étroitement avec les pays de la région", y compris, selon le cas, au sujet de la sécurité des frontières.

17. Après la flambée de violence dont le Kosovo fut le théâtre à la fin de février et au début de mars 1998, le Secrétaire général de l'OTAN, Javier Solana, a effectué une visite en ERYM le 12 mars et à Tirana le 30 avril.

18. Le 29 avril, le Groupe de contact s'est réuni à Rome pour décider des suites à donner à son action, face à la montée de la violence au Kosovo. Il a analysé le rapport de la Troôka, ainsi que l'évolution de la situation au Kosovo depuis la dernière réunion des ministres du Groupe de contact à Bonn (25 mars 1998).

(i) Le Groupe de contact a pris de nouvelles sanctions à l'encontre des autorités de Belgrade ainsi que des mesures "incitatives" pour encourager la Yougoslavie à nouer le dialogue avec les Albanais du Kosovo, cependant que la situation au Kosovo continuait à se dégrader.

(ii) Le Groupe de contact a estimé que la situation était intenable et que les risques d'escalade et d'extension du conflit nécessitaient une action immédiate.

(iii) Tous les membres du Groupe se sont unanimement opposés à l'indépendance du Kosovo ainsi qu'à l'inacceptable statu quo, estimant indispensable que les parties prennent des mesures pour réduire la tension et engager un dialogue sans condition, ce qui semblait être la seule issue pour endiguer la détérioration de la situation et aboutir à un règlement politique.

(iv) Le Groupe de contact a fermement condamné la montée de la violence au Kosovo, en particulier l'emploi abusif de la force par l'armée yougoslave, ainsi que la prolifération des armes dans la région. Il a rejeté fermement le recours au terrorisme comme moyen d'entraîner un quelconque changement politique, ainsi que les autres formes de violence destinées à réprimer toute opposition politique.

(v) Le Groupe a invité les leaders politiques de la RFY et des pays de la région à faire preuve d'une plus grande retenue, à respecter les droits de l'homme, à prévenir l'introduction d'armes et de groupes armés et à condamner le terrorisme. Il a vivement invité les pays de la région à respecter l'intégrité territoriale et l'inviolabilité des frontières.

(vi) Il n'a pas cherché à imposer une issue particulière à la résolution du différend entre Belgrade et les dirigeants des Albanais du Kosovo. "C'est aux parties et à elles seules de déterminer, par la négociation, le statut du Kosovo", a-t-il déclaré.

(vii) Le Groupe a noté que les représentants de Belgrade et de Pristina avaient récemment affirmé qu'ils étaient disposés à ouvrir un dialogue inconditionnel. Mais les deux parties devaient s'accorder sur les modalités d'un dialogue, notamment en ce qui concerne le problème de la participation internationale.

(viii) En effet, le Groupe de contact considérait une participation internationale comme un facteur essentiel pour rétablir la confiance entre les parties et faciliter le dialogue.

(ix) Pour amorcer le processus de règlement du conflit, le Groupe de contact a vivement exhorté Belgrade et la direction albanaise du Kosovo à déterminer "un cadre pour le dialogue et à approuver un pacte de stabilisation".

19. Ce cadre devait être fondé sur des principes fondamentaux que les parties devaient accepter, tels que :

"le rejet du recours à la violence à des fins politiques, le respect mutuel, l'absence de conditions préalables à l'ouverture d'un dialogue, le respect des principes de la Charte de l'OSCE et des Nations unies, des modalités approuvées d'un commun accord, la protection de tous les individus et des groupes ethniques.

Il doit y avoir des assurances mutuelles, que le Groupe de contact soutiendra, afin que les parties n'abandonnent pas ou ne cherchent pas à saper un accord une fois conclu.

Le cadre pour le dialogue doit être formellement appuyé par les hauts responsables de Belgrade ainsi que par ceux de la communauté albanaise du Kosovo. Les responsables respectifs doivent prendre leurs responsabilités politiques afin que s'amorce un dialogue de bonne foi.

La structure doit prévoir une participation internationale qui facilitera le déroulement de négociations de fond."

20. Le pacte de stabilisation devait inclure :

"La cessation, par les autorités de Belgrade, de la répression, comme cela est spécifié dans la Résolution 1160 du Conseil de sécurité des Nations unies, et la ferme condamnation du terrorisme par les responsables albanais du Kosovo.

La réouverture es missions de l'OSCE dans la RFY, Kosovo inclus.

Des mesures concrètes en vue d'établir la confiance entre communautés, y compris la mise en œuvre de l'accord sur l'enseignement selon un calendrier convenu. Le Groupe de contact approuve et encourage le travail que mène la Communauté de Saint Egidio dans ce domaine".

21. Le Groupe de contact a attaché la plus haute importance au lancement de la mission González, essentielle pour la réalisation de progrès substantiels dans les relations entre la RFY et la communauté internationale. La mission devait également réduire les tensions, restaurer la confiance et améliorer les perspectives de dialogue. Le Groupe attendait donc des autorités de Belgrade qu'elles invitent au plus vite la mission González à se mettre au travail. Le Groupe de contact soutenait pleinement le Président en fonction de l'OSCE dans ses efforts pour faciliter cette mission.

22. Si les autorités de Belgrade étaient d'accord pour la mise en place de la structure de dialogue, si elles acceptaient les mesures de stabilisation citées plus haut et autorisaient le lancement de la mission González et si des discussions conséquentes étaient ouvertes, le Groupe de contact œuvrerait pour la réintégration de Belgrade au sein de la communauté internationale.

23. Les exigences fixées entre le 9 et le 25 mars dernier n'ayant toujours pas été respectées, le Groupe de contact a décidé de geler effectivement les avoirs détenus à l'étranger par les gouvernements de la RFY et de la Serbie. Le Monténégro, qui s'est rangé derrière les décisions du Groupe, n'était pas menacé par de telles sanctions.

24. En revanche, si Belgrade se conformait au cadre pour le dialogue et au pacte de stabilisation définis plus haut, le Groupe se réservait le droit de revenir immédiatement sur cette décision.

25. Connaissant les pratiques politiques de M. Milosevic, le Groupe a néanmoins décidé que si le dialogue restait bloqué par suite du refus de Belgrade de se soumettre, d'autres mesures seraient prises le 9 mai pour arrêter tous nouveaux investissements étrangers en Serbie. La Fédération de Russie a toutefois déclaré qu'elle ne s'associerait pas à ces mesures.

26. De même, si la situation au Kosovo s'aggravait et menaçait de s'étendre aux autres parties de la région, le Groupe de contact attacherait la plus grande importance à ce que les intérêts des Etats voisins sur le plan de la sécurité et l'intégrité de leurs frontières soient préservés. Il estimait vital que les événements du Kosovo ne nuisent pas à l'Accord de paix de Dayton en Bosnie. Le Groupe de contact contribuerait à l'application de la Résolution 1160 du Conseil de sécurité, en travaillant de concert avec les Nations unies et les autres organisations internationales.

27. Le 30 avril 1998, le Conseil de l'OTAN publiait une déclaration sur le Kosovo, dans laquelle il condamnait la montée de la violence, "le recours abusif à la force par l'armée yougoslave et la prolifération d'armes sur le territoire". Il rejetait "tout recours à la violence, que ce soit par les forces de sécurité de l'Etat pour supprimer un désaccord politique ou par les groupes terroristes pour obtenir un changement politique". En accord avec les déclarations antérieures du Groupe de contact et de l'UE, il appelait les deux parties au dialogue et déclarait qu'il continuait à suivre de près la situation.

28. Le 6 mai, le Conseil permanent de l'OTAN écarta l'idée de charger les autorités militaires de l'OTAN d'étudier des plans pour l'envoi de forces sur le territoire albanais, tout en précisant qu'il serait demandé aux autorités militaires d'étudier des solutions afin de renforcer les capacités de surveillance des frontières en Albanie.

29. Une semaine plus tard, le Conseil permanent chargeait le Groupe de coordination politique d'étudier des options supplémentaires, allant au-delà des mesures envisagées jusqu'alors dans le cadre du PPP, afin d'éviter un débordement de violence dans la région. Le groupe était chargé notamment d'étudier la possibilité de mettre en place une "ceinture de sécurité" aux frontières de l'Albanie et de l'ERYM. Dans l'intervalle, les émissaires des Etats-Unis, Richard Holbrooke et Robert Gelbard, étaient parvenus à convaincre le Président Milosevic et Ibrahim Rugova de se rencontrer à Belgrade le 15 mai 1998.

30. Les ministres du Groupe de contact sur l'ex-Yougoslavie (Russie, Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Italie, Allemagne), réunis à Londres le 9 mai, en marge de la réunion des ministres des affaires étrangères du G8 (avec la présence du Canada et du Japon), ont affirmé la nécessité d'un dialogue sans préalable au Kosovo et décidé un embargo sur les investissements en RFY, auquel la Russie ne s'est pas associée. En revanche, M. Robin Cook, qui présidait la réunion, a déclaré que le Canada s'y associait et que le Japon y réfléchissait.

31. A Londres, le Groupe de contact n'a pas fixé de nouvelle date avant laquelle le Président Milosevic devrait satisfaire aux demandes de la communauté internationale (le dernier avertissement expirait le 9 mai). Et M. Milosevic, recevant à Belgrade l'émissaire américain M. Holbrooke, a réaffirmé que "le Kosovo est une question interne à la Serbie, qui sera réglée sans céder aux pressions politiques".

32. Le ministre des affaires étrangères allemand, M. Kinkel, avait cependant affirmé que même si la Russie ne s'était pas associée à l'embargo, M. Primakov lui avait assuré que Moscou continuerait d'appuyer la ligne suivie par le Groupe de contact : "Sans la coopération active de la Russie, on ne peut parvenir à une solution durable des problèmes des Balkans."

33. La présidence britannique du Conseil de l'UE a indiqué le 12 mai, dans un communiqué, que douze pays (Bulgarie, Chypre, Estonie, Hongrie, Islande, Lettonie, Lituanie, Norvège, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) avaient souscrit "aux objectifs de la position commune concernant le gel des avoirs détenus à l'étranger, par les gouvernements de la RFY et de la Serbie, définie par le Conseil sur la base de l'article J.2 du Traité sur l'UE". La présidence de l'UE a pris acte de cet engagement et s'en est félicitée.

34. Le Président de la RFY, M. Milosevic, a rencontré le 15 mai à Belgrade le chef des Albanais du Kosovo, M. Ibrahim Rugova. Le but de la rencontre était d'entamer le dialogue entre les deux parties. Le rôle des émissaires américains, MM. Holbrooke et Gelbard, a été déterminant car ils ont réussi à convaincre M. Milosevic d'accepter de renouer le dialogue. Serbes et Albanais devaient commencer les négociations le 22 mai à Pristina, bien que les violences n'aient pas cessé sur le terrain.

35. La rencontre entre le Président Milosevic et Ibrahim Rugova aboutit à la décision du Groupe de contact, réuni à l'occasion du sommet du G8 du 15 au 17 mai 1998 à Birmingham, de suspendre l'application des sanctions imposées à la Serbie, y compris l'interdiction des investissements étrangers en Serbie.

36. Le Conseil Affaires générales de l'UE, réuni le 26 mai sous la présidence de M. Cook, a étudié la situation dans les Balkans et en a tiré les conclusions suivantes :

(i) Le Conseil s'est félicité de l'ouverture d'un dialogue entre Belgrade et les autorités albanaises du Kosovo, mais attendait de M. Milosevic qu'il use de son autorité pour transformer les pourparlers en négociation suivie sur les questions sensibles touchant à l'avenir du Kosovo. De même, le Conseil attendait des dirigeants albanais du Kosovo qu'ils fassent preuve d'un engagement collectif en faveur du processus de négociation.

(ii) Le Conseil a insisté sur la nécessité d'un véritable processus politique permettant aux parties de régler elles-mêmes au plus vite, par la négociation, la question du statut politique du Kosovo, notamment par la mise en place d'une véritable auto-administration.

(iii) Face à l'escalade de la violence au Kosovo, constituant une menace grave pour le respect des droits de l'homme et des droits civiques des habitants, le Conseil a insisté sur la nécessité de la mise en place, sans tarder, d'un train de mesures de stabilisation et il a demandé une nouvelle fois avec insistance que les forces de l'ordre de la RFY et de la Serbie mettent fin à leurs actions répressives. Il a condamné les actes terroristes et lancé un appel à ceux qui, hors de la RFY, apportaient leur appui aux activités terroristes au Kosovo pour qu'ils y mettent un terme immédiatement.

(iv) A la suite de la rencontre à Belgrade entre M. Milosevic et M. Rugova et de la première réunion du Groupe de travail à Pristina le 22 mai, le Conseil a décidé que l'action envisagée pour arrêter les nouveaux investissements en Serbie ne serait pas appliquée. Il a aussi confirmé qu'il était déterminé à adopter et à appliquer cette mesure si Belgrade ne s'engageait pas plus sérieusement dans un dialogue de fond et ne prenait pas des mesures significatives pour réduire la violence et apaiser les tensions au Kosovo. D'autres mesures ont été adoptées ou envisagées, mais elles devaient être abordées à la session du 8 juin.

(v) Le Conseil a pris connaissance d'un rapport du Commissaire van den Broek sur la visite de la mission technique de la Commission à Pristina. Il a pris acte des programmes d'aide de la Commission en faveur de l'université, qui se poursuivaient en dépit des difficultés, et il s'est félicité de la détermination de la Commission à poursuivre ses efforts pour soutenir la mise en œuvre de l'accord sur l'enseignement au Kosovo.

(vi) Il s'est déclaré inquiet du risque d'extension du conflit et de déstabilisation de la région, et a insisté sur le fait que l'UE était résolue à œuvrer avec les autres organisations internationales compétentes pour régler le problème de plus en plus aigu des réfugiés et des personnes déplacées dans la région.

37. Les ministres des affaires étrangères des Etats membres de l'OTAN, réunis le 28 mai 1998 à Luxembourg dans le cadre du Conseil de l'Atlantique nord, ont consacré l'essentiel de leur temps à l'examen de la situation au Kosovo et en Bosnie-Herzégovine. Le Conseil a déclaré avoir deux grands objectifs en ce qui concerne la situation au Kosovo :

"aider à parvenir à une solution pacifique de la crise en contribuant à l'action de la communauté internationale ;

promouvoir la stabilité et la sécurité dans les pays voisins, en accordant une attention particulière à l'Albanie et à l'ex-République yougoslave de Macédoine."

A propos de ses activités dans la région, le Conseil a ajouté ce qui suit :

"Nous avons décidé de renforcer et de compléter les activités PPP à la fois en Albanie et dans l'ERYM afin de promouvoir la sécurité et la stabilité dans ces pays partenaires et de faire ressortir le souci de l'OTAN de contenir la crise et de rechercher une solution pacifique :

nous mettons en place des programmes dirigés par l'OTAN pour aider l'Albanie et l'ERYM à sécuriser leurs frontières, sur la base d'activités PPP renforcées et d'une aide bilatérale ;

nous donnons plus d'envergure à un exercice PPP qui doit avoir lieu en septembre dans l'ERYM ;

nous prévoyons d'organiser pour la fin août, en Albanie, un exercice PPP associant forces terrestres et forces aériennes ;

nous établissons une cellule OTAN-PPP à Tirana, qui contribuera directement à la mise en œuvre du Programme de partenariat individuel de l'Albanie et qui, avec les autres mesures que nous prenons, aidera à mettre les forces armées de l'Albanie mieux à même d'assurer la sécurité des frontières du pays ;

nous mettons au point un concept relatif à l'établissement de centres d'entraînement PPP, y compris l'utilisation future de la zone d'entraînement de Krivolak, dans l'ERYM ;

nous autorisons la visite, début juillet, au port de Durrës, de la Force navale permanente de l'OTAN en Méditerranée (STANAVFORMED) ;

nous nous préparerons à soutenir le HCR en cas de crise humanitaire survenant dans la région."

38. Lors de la réunion du Conseil conjoint permanent OTAN-Russie qui s'est tenue le même jour, le ministre des affaires étrangères russe, Evgueni Primakov, a approuvé les décisions de l'OTAN concernant le Kosovo. Quant à la possibilité d'un déploiement préventif aux frontières du Kosovo avec l'Albanie et la Macédoine, voire au Kosovo même, il a rappelé que toute mesure de ce type prise par l'OTAN devait être préalablement entérinée par les Nations unies. Si telle était la décision du Conseil de sécurité des Nations unies, la Russie adopterait une attitude positive pourvu que les mesures soient "proportionnées à la situation réelle", ajoutant qu'il ne pouvait pas "donner de garanties" à ce sujet[6].

39. Lors de la réunion ministérielle du Conseil de partenariat euro-atlantique (CPEA) tenue à Luxembourg le 29 mai, les 28 ont également exprimé leur soutien aux décisions de l'OTAN concernant la crise au Kosovo.

40. La victoire de la coalition du Président du Monténégro, Milo Djukanovic, aux élections législatives et municipales du 31 mai, constitue un camouflet d'importance pour M. Milosevic, dont le candidat a essuyé une cuisante défaite.

41. La Cellule OTAN/Partenariat pour la paix a été inaugurée à Tirana le 1er juin 1998. Dans un premier temps, elle a été dotée d'un membre civil du Secrétariat international, d'un officier et d'un sous-officier. Dans le cadre du programme de partenariat individuel, six équipes d'experts de l'OTAN se sont rendues en Albanie au premier semestre 1998. Elles continueront d'aider ce pays à établir des directives relatives à la structuration d'unités militaires et à la gestion des crises.

42. Le chef de la communauté albanaise du Kosovo, M. Rugova, a réclamé, le 1er juin à New York, un engagement international pour mettre fin au conflit avec Belgrade.

43. A la fin du mois de mai, les combats se poursuivaient toujours. Le 2 juin, dans l'ouest du Kosovo, les combats entre les forces serbes et l'Armée de libération du Kosovo (UCK) ont provoqué l'exode de centaines de personnes vers l'Albanie. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a indiqué que des milliers de civils avaient été pris dans une violente offensive serbe visant à chasser la population albanaise de la frontière entre le Kosovo et l'Albanie.

44. Fuyant le Kosovo, 1 300 personnes se sont réfugiées en Albanie début juin. Adem Demaçi, le rival d'Ibrahim Rugova, a appelé l'Armée de libération du Kosovo à poursuivre "avec fermeté et dans l'honneur" sa lutte contre les forces serbes, lors d'un discours publié à l'issue d'une réunion de son Parti parlementaire du Kosovo (PPK) le 2 juin.

45. La deuxième séance de pourparlers serbo-albanais, annulée la semaine précédente, avait été annoncée pour le 5 juin par le gouvernement serbe, mais on doutait qu'elle ait lieu en raison de l'escalade du conflit.

46. Le 3 juin, le Conseil permanent décidait d'envoyer un groupe de reconnaissance en Albanie et en ERYM pour étudier les conditions d'un déploiement éventuel de forces et les besoins y afférents. Les experts envisagent, pour un tel déploiement, des contingents de 7 000 à 20 000 soldats, selon la solution choisie.

47. Entre-temps, la lutte armée entre les forces serbes et l'UCK s'était intensifiée et, vers la fin mai et le début de juin, les combats avaient provoqué la fuite de milliers de réfugiés, dont un grand nombre avait passé la frontière pour gagner l'Albanie.

48. Le 3 juin, l'OTAN, qui, après la réunion du Conseil de l'Atlantique nord, s'était dite très préoccupée, s'apprêtait à envoyer une mission de reconnaissance, côtés albanais et macédonien, à la frontière avec la Serbie.

49. Réuni le 8 juin sous la présidence de M. Cook, le Conseil Affaires générales a :

(i) discuté de la situation au Kosovo et adopté une position commune sur l'interdiction de tout nouvel investissement en Serbie ;

(ii) condamné à nouveau le degré de violence infligée par les forces serbes, qu'il a qualifié de nouvelle vague de purification ethnique, allant bien au delà de toute tentative d'éradication des groupes terroristes ;

(iii) condamné également l'exclusion des observateurs internationaux des zones de conflit et demandé un cessez-le-feu immédiat, ainsi que le retrait des unités spéciales de la police et de l'armée serbes ;

(iv) manifesté sa vive inquiétude au sujet des réfugiés albanais du Kosovo qui se dirigeaient vers le nord de l'Albanie, ce qui engendrait un risque de déstabilisation de la région, ainsi que sa volonté de voir un retour des réfugiés dans leurs foyers au Kosovo, sous le contrôle du HCR ;

(v) souhaité voir les organisations internationales accéder aux zones du conflit, le CICR en particulier. Selon lui, des experts internationaux dans le domaine judiciaire devraient avoir la possibilité de conduire les enquêtes nécessaires pour clarifier les circonstances de la mort des civils ;

(vi) déclaré que les objectifs prioritaires au Kosovo étaient de mettre fin à la violence et d'établir un véritable processus politique, seule alternative viable à la poursuite du conflit ;

(vii) apporté son soutien à la détermination de M. Rugova de rechercher une solution politique par le dialogue. L'UE a appuyé l'idée d'attribuer au Kosovo un "statut spécial" au sein de la RFY, comportant une large autonomie ;

(viii) réaffirmé la responsabilité particulière du Président Milosevic dans la promotion d'un accord de paix concernant les problèmes du Kosovo, l'UE voulant montrer à M. Milosevic qu'elle ne se laisserait pas bercer par ses paroles d'apaisement, alors que la répression sur le terrain était de plus en plus grande ;

(ix) adopté, à la lumière de cette détérioration manifeste de la situation, une position commune sur l'interdiction de tout nouvel investissement en Serbie, la Commission ayant promis d'agir rapidement pour faire les propositions nécessaires à l'application d'une telle interdiction ;

(x) fait savoir qu'il adopterait la réglementation sur le gel des avoirs détenus à l'étranger par les gouvernements de la RFY et de la Serbie aussi rapidement que possible. D'autres mesures pourraient être prises si Belgrade ne faisait rien pour changer la situation ;

(xi) encouragé les organisations internationales de sécurité à poursuivre leurs efforts et à examiner toutes les options, y compris celles qui exigeraient une autorisation du Conseil de sécurité au titre du chapitre VII de la Charte des Nations unies, et condamné le refus de M. Milosevic d'autoriser la mission de M. González qui devait commencer à travailler sur la base des discussions et conclusions du Conseil.

50. Les violences ont continué et parmi les quelque 10 000 personnes qui ont fui le Kosovo vers l'Albanie, près de 500 sont arrivées, le 10 juin, dans la ville de Durrës, sur la côte adriatique. Elles ont été accueillies par la population locale, après avoir été victimes des attaques des forces de l'ordre serbes qui ont incendié leurs maisons, dans leur région d'origine, située à la frontière entre l'Albanie et la province serbe à majorité albanaise.

51. Ce même jour, les grandes puissances internationales ont menacé le Président Milosevic de nouvelles sanctions si Belgrade ne mettait pas rapidement un terme aux affrontements au Kosovo. Les six pays du Groupe de contact, réunis à Paris au niveau des hauts fonctionnaires, ont demandé la reprise des négociations sur le statut du Kosovo et le retour des réfugiés. Le Secrétaire général de l'OTAN, M. Solana, a estimé que le voyage à Moscou du Président Milosevic était "sa dernière chance" d'éviter une intervention militaire.

52. Baptisée "Determined Falcon", l'opération de l'OTAN en Albanie et dans l'ERYM, qui mettait en œuvre quelque 80 avions de treize pays, était destinée à montrer à Belgrade que l'Alliance était prête à d'autres actions plus musclées. Les appareils ont d'abord survolé l'Albanie. Ils ont ensuite longé la frontière avec le Kosovo, avant de survoler l'ERYM, cette fois à haute altitude.

53. A l'issue de la réunion du Conseil de l'Atlantique nord en session des ministres de la défense, tenue à Bruxelles le 11 juin 1998, le Conseil publiait une déclaration sur le Kosovo dans laquelle les ministres faisaient savoir qu'ils avaient pris les décisions supplémentaires suivantes :

"Nous avons donné pour instruction aux autorités militaires de l'OTAN, sous réserve de l'accord des gouvernements de l'Albanie et de l'ERYM, de conduire aussi vite que possible dans ces deux pays un exercice aérien approprié en vue de démontrer la capacité de l'OTAN d'effectuer rapidement une projection de puissance dans la région ;

nous avons donné pour instruction aux autorités militaires de l'OTAN d'évaluer et de développer dans les plus brefs délais, afin de les soumettre au Conseil pour qu'il les examine plus avant et prenne les décisions voulues, une gamme complète d'options qui, fondées sur la base juridique pertinente, auront pour objectifs de faire cesser ou d'entraver une campagne systématique de répression et d'expulsions par la violence au Kosovo, d'appuyer les efforts déployés par la communauté internationale pour obtenir des parties qu'elles acceptent une cessation de la violence et un désengagement, et de contribuer à créer les conditions favorables à des négociations sérieuses en vue d'un règlement politique. L'étude donnera la priorité à des options efficaces et aisément disponibles. Associées aux mesures déjà demandées à Luxembourg, ces nouvelles options devraient également contribuer à éviter que la violence ne s'étende aux Etats voisins ;

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