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Document 1636

15 mars 1999

L'UEO et la défense européenne : au-delà d'Amsterdam


RAPPORT présenté au nom de la Commission politique par M. de Puig, Président de l'Assemblée et Rapporteur


Recommandation sur l'UEO et la défense européenne : au-delà d'Amsterdam


L'Assemblée,

  1. Se félicitant de la relance du débat sur la réalisation d'une Europe de la sécurité et de la défense à la suite des initiatives de la France et de la Grande-Bretagne qui ont conduit au processus de Saint-Malo ;
  2. Se félicitant de la Déclaration du Conseil ministériel de l'UEO de Rome, sous la présidence italienne, et des conclusions du Conseil européen de Vienne, sous la présidence autrichienne ;
  3. Se félicitant également de l'initiative italienne visant à organiser à Rome un premier Forum UEO/UE pour examiner les formes d'une coopération plus étroite entre les deux organisations, et de la décision du Conseil d'engager une réflexion informelle de l'UEO sur l'Europe de la sécurité et de la défense ;
  4. Convaincue qu'il convient de saisir l'occasion offerte par les différentes initiatives mises en oeuvre pour réaliser des progrès qualitatifs dans cette direction ;
  5. Soulignant que les pays européens doivent manifester leur volonté d'assumer de plus grandes responsabilités en matière de défense et de réduire leur dépendance vis-à-vis des Etats-Unis ;
  6. Convaincue que l'Europe ne pourra assumer des responsabilités plus importantes dans l'intérêt de l'ensemble de la communauté euro-atlantique que si l'IESD se développe aussi bien à l'extérieur qu'à l'intérieur de l'OTAN ;
  7. Réitérant sa conviction que c'est autour de l'Union européenne que devra se constituer une dimension européenne de sécurité et de défense effective, déjà en grande partie réalisée dans le domaine économique et en voie de se former dans celui de la PESC ;
  8. Considérant néanmoins que la réalisation d'une dimension de défense au sein de l'Union européenne impose à certains de ses pays membres un changement fondamental de conception quant à la nature et à la finalité de cette Union ;
  9. Considérant le point de vue selon lequel les décisions de l'Union européenne concernant la sécurité et la défense doivent être prises sur une base intergouvernmentale, tout en précisant d'emblée que cela ne saurait se faire sans un mécanisme approprié de contrôle démocratique parlementaire ;
  10. Soulignant que toute prise en charge directe par l'Union européenne des compétences en matière de sécurité et de défense ne doit en aucun cas se faire au prix d'une dilution de la sécurité européenne ni d'une mise en cause du projet de défense européenne et qu'elle doit donc respecter l'acquis de l'UEO et ses accords passés avec l'OTAN et l'Union européenne ;
  11. Rappelant qu'un transfert des compétences décisionnelles de l'UEO à l'Union européenne peut présenter l'avantage de réduire le nombre de procédures décisionnelles requises au sein des institutions européennes, et par conséquent constituer une contribution positive propre faciliter l'émergence d'un consensus et d'une volonté politique commune ;
  12. Appuyant par conséquent toute proposition visant à doter l'Union européenne d'une capacité autonome de décision et d'action dès lors celle-ci assure :
    1. la préservation de l'ensemble des engagements européens de défense collective et de coopération étroite avec l'OTAN;
    2. la participation des ministres de la défense au processus décisionnel, comme c'est actuellement le cas au sein de l'UEO ;
    3. la préservation intégrale des droits de participation acquis par les pays membres associés et associés partenaires de l'UEO au sein de cette Organisation et de son Assemblée ;
    4. l'établissement d'une politique budgétaire en matière de défense correspondant au rôle que l'Europe entend jouer en tant qu'acteur indépendant et responsable sur la scène internationale ;
    5. le développement d'une politique industrielle commune en matière d'armement se fondant sur l'acquis du GAEO, de l'OAEO et de l'OCCAR ;
    6. le maintien d'un contrôle démocratique au niveau européen, sur la base d'une Assemblée parlementaire constituée de délégations des parlements nationaux des pays concernés, tel qu'il est exercé actuellement par l'Assemblée de l'UEO ;

  13. Soulignant que, si l'on veut doter l'Europe de la capacité décisionnelle souhaitée, l'établissement d'une capacité autonome d'analyse des situations, de renseignement et de planification est une nécessité et ne constitue pas une duplication inutile des moyens l'OTAN ;
  14. Rappelant que toute décision du Conseil européen visant à réaliser une défense commune dans le cadre de l'Union européenne implique une modification des Traités existants et que, même si elle peut être prise sans convocation préalable d'une conférence intergouvernementale, elle devra être soumise à la ratification des parlements membres, ce qui exige une préparation soigneuse, en consultation étroite avec les instances parlementaires appropriées ;
  15. Convaincue par conséquent que, dans un premier temps, il est possible et préférable de réaliser les objectifs fixés par les différentes initiatives et notamment celles indiquées à Saint-Malo en s'appuyant sur les Traités existants et notamment sur une utilisation renforcée du Traité de Bruxelles modifié au service de l'Union européenne ;
  16. Convaincue néanmoins qu'il appartient à l'UEO de développer une stratégie pour la réalisation d'une Europe de la sécurité et de la défense, prévoyant des mesures à court, moyen et long terme à proposer au Conseil européen ;
  17. Convaincue par conséquent qu'il faut s'employer dès maintenant à identifier les domaines dans lesquels les Traités existants doivent être révisés en vue d'améliorer la coopération et de favoriser une plus grande convergence entre l'UEO et l'Union européenne et de préparer ainsi l'intégration des deux organisations et de leurs Traités ;
  18. Rappelant par conséquent les propositions formulées dans la Recommandation n° 614 sur Maastricht II, notamment à propos du plan d'intégration graduelle de l'UEO dans l'Union européenne sur la base du Document présenté le 21 mars 1997 à l'Union européenne par six de ses pays membres ;
  19. Soulignant dans ce contexte que, dans une Europe démocratique, les prérogatives des gouvernements doivent se limiter au domaine exécutif et que tout ce qui touche à l'organisation du contrôle démocratique ne peut être élaboré et déterminé qu'avec la pleine participation et l'accord des instances parlementaires appropriées,

RECOMMANDE AU CONSEIL

  1. D'appuyer le processus de Saint-Malo en encourageant les gouvernements européens à achever leurs travaux de façon que leurs résultats puissent être présentés à la réunion ministérielle de Brême et introduits dans les débats du Conseil européen à Cologne;
  2. De contribuer, dans le cadre des mesures à court terme, aux efforts d'amélioration et de renforcement de l'autonomie de décision et d'action de l'Europe en mettant à la disposition de la PESC tous les moyens offerts par le Traité de Bruxelles modifié et tout l'acquis de l'UEO et d'encourager la PESC à s'en servir pleinement ;
  3. De confier par conséquent à l'Union européenne la responsabilité d'agir dans le domaine de la gestion des crises en lui donnant les moyens de le faire de façon efficace et crédible, et d'élaborer à cet effet les accords appropriés sur les adaptations juridiques et institutionnelles ;
  4. De jeter dès maintenant les bases d'un processus visant à donner à l'Union européenne une véritable capacité militaire opérationnelle et des pouvoirs décisionnels dans les domaines de la compétence de l'UEO ;
  5. De s'assurer que l'Union européenne maintiendra une capacité opérationnelle proprement européenne d'un niveau au moins égal à celle dont dispose l'UEO actuelle, sans préjudice de l'utilisation des moyens de l'OTAN ou autres, et d'exclure par conséquent tout projet visant à incorporer les fonctions militaires de l'UEO dans l'OTAN ;
  6. De veiller à ce que le transfert des pouvoirs de décision et d'action au cadre institutionnel de l'Union européenne n'aboutisse pas à ne conserver que le volet militaire de la gestion des crises en laissant de côté le volet de la défense collective ;
  7. D'élaborer par conséquent un programme à moyen terme visant à réaliser l'intégration graduelle de l'ensemble des domaines de la compétence de l'UEO dans le cadre intergouvernemental de l'Union européenne :

    • Soit sous forme d'un quatrième pilier ;
    • Soit dans la PESC au fur et à mesure que tous les pays participants y seront prêts et que la PESC se développera ;

  1. De préparer un plan à long terme visant à réaliser progressivement une véritable défense commune sous l'égide de l'Union européenne et de proposer au Conseil européen :
    1. De prendre les mesures nécessaires pour que ce processus se réalise en préservant tout ce qui constitue aujourd'hui l'acquis de l'Union européenne, de l'OTAN et de l'UEO en la matière ;
    2. De s'assurer que les mécanismes de coordination, de liaison et de coopération utilisés actuellement entre l'UEO et l'OTAN, seront également appliqués entre la nouvelle structure institutionnelle européenne et l'OTAN ;
    3. Que la clause d'assistance mutuelle de l'article V du Traité de Bruxelles modifié devienne partie intégrante du Traité révisé sur l'Union européenne et non une simple option faisant l'objet d'un protocole séparé ;
    4. De négocier avec l'UEO un accord sur les éléments du Traité de Bruxelles modifié qui, outre la clause d'assistance mutuelle et la clause de coopération avec l'OTAN (l'article IV), devront être incorporés dans un Traité révisé sur l'Union européenne ;
    5. Que lors du transfert des pouvoirs de l'UEO à l'Union européenne celle-ci garantisse aux pays membres associés et associés partenaires de l'UEO, les droits de participation dont ils bénéficient actuellement à l'UEO ;

  2. De garantir que d'ici à la prise d'une décision définitive sur l'organisation du contrôle démocratique des activités européennes en matière de défense, l'Assemblée de l'UEO pourra continuer à exercer cette fonction ;
  3. D'appuyer toute initiative de l'Assemblée visant à convoquer une conférence parlementaire en vue d'élaborer des propositions pour l'organisation du contrôle démocratique de l'Europe de la sécurité et de la défense.


Exposé des motifs

(présenté par M. de Puig, Président de l'Assemblée et rapporteur)


I. Introduction

  1. Avant même que le Traité d'Amsterdam soit entré en vigueur, le débat sur la création d'une Europe de la défense est relancé et l'avenir de l'UEO est de nouveau au cœur de cette discussion. C'est M. Chirac, Président de la République française, qui, le premier, a préconisé, dans une allocution prononcée fin août 1998, de déterminer l'avenir de l'UEO après le sommet de l'OTAN de Washington, à l'occasion d'un sommet éventuel de l'UEO, adossé à une réunion du Conseil européen. A cette occasion, il a proposé la création "le moment venu" d'un Conseil des ministres de la défense de l'Union européenne. L'UEO aurait vocation à devenir "l'Agence de défense de l'Union européenne" et serait progressivement intégrée dans ses institutions.
  2. Quelque temps plus tard, le gouvernement britannique a lancé une initiative visant à doter l'Union européenne d'une capacité de recourir aux forces militaires, ce qui signifierait un changement fondamental par rapport à la position défendue par le gouvernement précédent du Royaume-Uni. L'évolution de la pensée du gouvernement de M. Blair en matière de défense européenne se fondait sur un document confidentiel que M. Robert Cooper, haut fonctionnaire au ministère des affaires étrangères du Royaume-Uni, a été chargé de préparer en mai 1998 en vue d'évaluer l'avenir potentiel du Royaume-Uni en Europe. Selon des informations parues dans la presse, l'une des recommandations essentielles avait pour objectif "d'utiliser les moyens militaires britanniques pour développer une capacité européenne permettant d'agir en toute indépendance dans le domaine de la défense, ce qui signifie, conformément aux indications du Bureau du Cabinet, renoncer à l'UEO et bâtir une capacité de défense de l'Union européenne au sein de l'OTAN". Cette initiative a été illustrée par une contribution du directeur du Centre for European Reform, Charles Grant, parue le 9 septembre 1998 sous le titre "Can Britain lead in Europe?", dans laquelle l'auteur exprime sa conviction que la situation "après Amsterdam" offre au Royaume-Uni l'occasion d'accroître son influence en Europe. Il constate que :
  3. "Au printemps 1998, M. Blair a commencé à envisager que la Grande-Bretagne prenne l'initiative sur le front de la défense européenne. Il s'est sans doute rendu compte que si les Britanniques parvenaient à améliorer leur image d'Européens dans ce domaine, ils pourraient y gagner un crédit considérable auprès de leurs partenaires et que, dans le monde étrange de la politique de l'UE, la bonne volonté peut s'acheter par des concessions qui ont plus de valeur symbolique que de contenu substantiel".

  4. Charles Grant estime à cet égard qu'"il s'agit pour la Grande-Bretagne de trouver les moyens de consolider la défense européenne sans porter ombrage à l'OTAN ni heurter les Américains". Dans ce contexte, il suggère entre autres que : "la Grande-Bretagne propose l'abolition de l'UEO. Ses fonctions politiques seraient intégrées à l'Union européenne, pour former un ‘quatrième pilier'. ... Quant à ses fonctions militaires, elles seraient incorporées à l'OTAN. L'article V du Traité de l'UEO, qui fait obligation à ses signataires de se défendre mutuellement en cas d'agression et n'est applicable que par le biais de l'OTAN, serait transféré au quatrième pilier. ... Les ministres de la défense européens se réuniraient en Conseil de l'UE. Ils pourraient donner l'ordre aux forces européennes de l'OTAN de participer à des missions militaires de l'UE".
  5. L'auteur considère que "ces réformes, en réglant définitivement la question de l'identité européenne de défense, devraient convaincre tout un chacun que l'OTAN a un avenir en tant que seule et unique organisation militaire opérant en Europe". Néanmoins, "certains Américains sont très réservés à l'égard de ce projet, car il conduirait inévitablement à la formation d'un bloc européen au sein de l'OTAN". Mais, selon Charles Grant, "de hauts responsables du Pentagone estiment que la formation d'un bloc européen au sein de l'Alliance est le prix à payer si l'on veut disposer d'un système qui offre la perspective d'une PESC plus cohérente et d'une OTAN plus forte et assurée d'une plus grande longévité".
  6. C'est à l'occasion d'un sommet informel du Conseil européen, les 24 et 25 octobre 1998 à Pörtschach (Autriche), que M. Blair devait préciser la nouvelle position du Royaume-Uni. Aucun texte officiel n'a été rendu public sur les interventions des participants au sommet de Pörtschach. Mais il ressort des informations parues dans la presse que le Premier ministre britannique y a introduit le débat sur la politique de défense et de sécurité.
  7. Au cours de son intervention, il aurait expliqué à ses collègues que la crise du Kosovo avait démontré que les Quinze devaient être capables de déployer à leurs frontières une capacité militaire, tout particulièrement lorsque les Etats-Unis ne souhaitent pas s'impliquer. Trois solutions s'offrent aux Quinze, aurait-il souligné : développer une identité européenne de défense au sein de l'OTAN; faire fusionner l'UEO et l'Union européenne; trouver une articulation UEO-Union européenne-OTAN. Dans une conférence de presse en date du 25 octobre 1998, M. Blair a souligné que :

"Ce débat ne fait que commencer. Nous devons corriger le mécanisme institutionnel et veiller à ce que, loin de porter atteinte à l'OTAN, il en soit au contraire le complément."

Dans un discours prononcé à Edimbourg, le 13 novembre 1998, M. Blair a expliqué la nouvelle position du Royaume-Uni de la façon suivante :

"L'OTAN est avant tout une alliance transatlantique. L'engagement des Etats-Unis et du Canada vis-à-vis de la défense européenne a été au cœur de notre sécurité et de notre prospérité durant cinquante ans. Nous devons nous efforcer de maintenir leur engagement futur au même niveau que par le passé. Nous devons nous épauler mutuellement. Mais l'Europe a toujours été le plus faible des deux piliers de l'Alliance, à la fois du point de vue de ses délais de décision et de ses capacité à les mettre en œuvre. Nos amis américains ont souvent demandé un partage plus équitable des charges. Ils n'ont pas toujours été favorables à une plus grande convergence de vues de la part de l'Europe.

Comme je l'ai déjà dit à mes collègues de l'Union européenne, la voix de l'Europe dans le monde, en matière de politique étrangère, est assourdie et sans portée, et c'est inacceptable compte tenu de notre poids économique et de nos intérêts stratégiques. Au Kosovo, une fois de plus, nous nous sommes montrés hésitants et désunis. Nous devons changer d'attitude et faire en sorte que l'UE puisse parler d'une seule voix et faire autorité sur les problèmes clés de l'actualité internationale et qu'elle puisse intervenir efficacement si nécessaire.

A Amsterdam, les dirigeants européens se sont accordés sur de nouveaux instruments politiques - la nomination de "Monsieur PESC" et la création d'une capacité de planification. Ils auront certainement leur utilité. Mais ils ne seront pas suffisants. La diplomatie fonctionne mieux lorsqu'elle est étayée par la menace crédible de la force. Cette maxime vaut également pour l'Europe. Celle-ci doit développer son aptitude à agir seule dans les circonstances où, pour quelque raison que ce soit, les Etats-Unis ne peuvent ou ne veulent pas participer. Pourquoi les contribuables américains et les troupes américaines devraient-ils toujours résoudre les problèmes qui se posent dans notre voisinage ?

Il ne s'agit pas de faire double emploi avec l'OTAN en créant une armée européenne permanente ou en nous écartant de la prise de décision intergouvernementale. Il s'agit plutôt :

d'une part, de la mise en œuvre rapide et générale de l'identité européenne au sein de l'OTAN, approuvée à Berlin au début de 1996. Il nous faut une capacité de prise de décisions et une structure de commandement européennes qui puissent fonctionner rapidement et efficacement, le cas échéant.

d'autre part, de disposer à l'Union européenne de structures de prise de décision guidées par la volonté du Conseil européen de prendre des décisions stratégiques sur des opérations concernant la seule Europe.

Il faut à l'Europe une véritable capacité militaire opérationnelle - en particulier des forces en mesure de réagir rapidement et d'opérer conjointement avec efficacité - et une véritable volonté politique. En l'absence de ces moyens, la coquille restera vide. Mais il nous faut également vérifier que les institutions conviennent. Il nous faut décider comment imbriquer au mieux l'UE, l'UEO et l'OTAN. Nous n'avons pas d'idée préconçue. Ce que nous voulons, c'est un nouveau débat. Il serait souhaitable que des conclusions se dessinent d'ici le sommet de Washington. Une Europe plus forte et plus efficace en matière de politique étrangère et de sécurité bénéficiera à nos alliés de l'Atlantique nord. Elle devrait renforcer à la fois l'OTAN et se renforcer elle-même. Tel est notre objectif."


II. L'évolution du débat sur la sécurité européenne comme suite à l'initiative du Premier ministre britannique


  1. Parmi les diverses réactions des pays européens à l'initiative britannique, la plus concrète est celle du Président Chirac, qui a repris à Pörtschach sa proposition du mois d'août en rappelant que "si les Européens décident d'une intervention, il conviendrait que les ministres de la défense de l'Union européenne puissent se réunir, dans des conditions à préciser. Ils devraient avoir à leur disposition une agence technique pour préparer un plan d'intervention. C'est aujourd'hui la vocation de l'UEO, qui devrait être progressivement transformée et intégrée dans les institutions de l'Union". Pour mettre en œuvre une "éventuelle intervention sous l'égide de l'Union européenne, deux voies peuvent être envisagées, soit le recours à la chaîne de commandement européenne de l'OTAN, soit une coalition d'Etats européens, comme nous l'avons fait en Albanie.
  2. Au cours de la réunion informelle des ministres de la défense des quinze pays membres de l'Union européenne tenue à Vienne les 3 et 4 novembre 1998, le ministre de la défense britannique a souligné de nouveau l'importance de l'OTAN, qu'il ne faut pas miner, et mentionné quatre options dont aucune "n'est simple", à savoir :

    • la fusion UEO/Union européenne ;
    • la fusion de certains éléments de l'UEO dans l'UE et d'autres dans l'OTAN ;
    • la création d'une dimension européenne plus nette au sein de l'OTAN ;
    • le renforcement et la revigoration de l'UEO.

  1. Le développement de ce débat a amené le Conseil des ministres de l'UEO à souhaiter, lors de sa réunion les 16 et 17 novembre 1998 à Rome, "qu'une réflexion informelle soit engagée à l'UEO sur l'Europe de la sécurité et de la défense, dans la perspective de l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam et du sommet de Washington." Les ministres ont souligné à cette occasion que cette réflexion devait servir les intérêts de tous les pays membres de l'UEO.
  2. A l'occasion du sommet franco-allemand, les deux pays sont convenus, le 1er décembre 1998, de la nécessité de "nous mobiliser pour la prévention et la gestion des crises régionales. A cette fin, nous recherchons les voies permettant à l'Union européenne de disposer des capacités opérationnelles qui lui font défaut en la dotant soit des moyens européens propres ..., soit des moyens de l'OTAN en application des accords conclus lors du Conseil atlantique de Berlin. Nous mènerons également une réflexion sur le processus souhaitable d'intégration de l'UEO dans l'Union européenne."
  3. Le débat a pris un nouveau tournant lors du sommet franco-britannique de Saint-Malo, le 4 décembre 1998, où les deux chefs d'Etat et de gouvernement se sont mis d'accord sur certains éléments de base, à savoir :

    • Le Conseil européen doit être en mesure de prendre des décisions relatives à une politique de défense commune dans le cadre de la PESC.
    • Les décisions doivent être prises sur le plan intergouvernemental.
    • Les Européens devront agir dans le cadre institutionnel de l'Union européenne, dans lequel des réunions devront être prévues entre les ministres de la défense.
    • L'Union européenne doit avoir une capacité d'action autonome, appuyée sur des structures appropriées et sur des forces militaires crédibles, sans duplication inutile avec l'OTAN.
    • L'article 5 du Traité de Washington et l'article V du Traité de Bruxelles modifié doivent être maintenus.
    • L'Union devra pouvoir recourir à des moyens militaires de l'OTAN ou de l'extérieur.
    • La diversité des situations des pays européens, notamment au regard de l'OTAN, devra être respectée.

  1. En ce qui concerne les réactions du gouvernement américain, le Secrétaire d'Etat américain, Mme Madeleine Albright, dans un article publié dans le Financial Times le 7 décembre dernier, a souligné que tout changement institutionnel devait rester conforme aux principes du partenariat atlantique. Il faudrait donc, selon elle, éviter le triple écueil constitué par ce qu'elle nomme les "trois D", à savoir : le découplage, le processus décisionnel européen ne devant pas être dissocié de celui, plus large, de l'Alliance atlantique ; la duplication entre l'OTAN et l'Union européenne, et la discrimination contre des membres de l'OTAN qui ne sont pas membres de l'Union européenne.
  2. Mais il est encore plus important d'évaluer l'impact du nouveau débat européen dans le contexte de la préparation du sommet de l'OTAN, au cours duquel la nouvelle mission politique et le nouveau concept stratégique de l'Alliance atlantique devraient être déterminés. A cet égard, les alliés européens se trouvent face à des propositions avancées par Mme Albright, selon lesquelles l'Alliance devrait développer des capacités de prévention et de protection de l'OTAN contre des menaces nouvelles telles que les armes de destruction massive, la drogue et le terrorisme, même si ces menaces peuvent provenir de régions situées hors du territoire de l'OTAN et de son domaine de compétence traditionnel. Sur ce point, les Etats-Unis se sont déjà heurtés à l'opposition de certains de leurs alliés européens, notamment à celle de la France.
  3. A l'occasion de la réunion du Conseil européen, le 12 décembre 1998 à Vienne, les chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze n'ont pas pris de décisions d'ordre institutionnel. Toutefois, ils se sont félicités "du nouvel élan qui a été imprimé au débat sur une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense" et plus particulièrement de la Déclaration de Saint-Malo. Les chefs d'Etat et de gouvernement estiment que la PESC doit s'appuyer sur des capacités opérationnelles crédibles "si l'on veut que l'Union européenne soit en mesure d'occuper pleinement la place qui lui revient sur la scène internationale". En même temps, ils soulignent que "le renforcement de la solidarité européenne doit prendre en compte les différentes positions des Etats européens, y compris les obligations de certains Etats membres au sein de l'OTAN". Enfin, le Conseil européen a invité la nouvelle présidence allemande à approfondir le débat sur la base des délibérations de l'UEO et de l'Union européenne et décidé de réexaminer la question du développement de la PESC lors du sommet de Cologne des 3 et 4 juin 1999.
  4. Le 18 février 1999, M. Scharping, Ministre allemand de la défense ,a annoncé que la présidence allemande présenterait après le sommet de l'OTAN d'avril à Washington, une initiative en vue de l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne. Tout en reconnaissant les difficultés à résoudre pour atteindre cet objectif, le ministre n'exclut pas que le Conseil européen puisse prendre une décision de principe sur cette intégration lors du sommet européen à Cologne. Les détails nécessaires pourraient être réglés d'ici la fin de l'an 2000.


III. évaluation des conséquences possibles du nouveau débat


  1. Le Traité de Maastricht, repris sur ce point par celui d'Amsterdam, annonçait la décision des Quinze de se doter d'une politique de défense commune, susceptible de donner naissance à une défense commune, mais ne fixait aucune échéance pour sa réalisation. En effet, deux craintes bien distinctes s'opposaient à la prise de décisions nettes en ce domaine :

    • celle, exprimée souvent par le Royaume-Uni, mais partagée à divers degrés par nombre de membres de l'Union, que toute affirmation trop forte d'une politique européenne de défense aboutisse à un affaiblissement de l'OTAN et de l'engagement américain en Europe ;
    • celle, évoquée par la Finlande et la Suède, dans une certaine mesure aussi par l'Autriche et par l'Irlande, de voir mise en question de façon trop brutale la politique de neutralité qu'elles poursuivent depuis quatre ou cinq décennies, sous des statuts divers. Il convient d'y associer la crainte de certaines petites puissances, notamment du Danemark, de se voir entraîner par les plus grandes puissances européennes dans des aventures militaires auxquelles elles n'entendaient pas participer. Il convient de souligner que si tous les observateurs de l'UEO sont prêts à participer au débat sur l'élaboration d'une PESC plus forte, ils indiquent clairement qu'ils se limiteront aux activités spécifiées dans le Traité d'Amsterdam.

En dépit de différences notables sur cette question, tous s'accordent à dire que la ituation telle qu'elle se présente actuellement, à la veille de l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, cadre parfaitement avec leur politique étrangère.

La place centrale attribuée par le Traité d'Amsterdam aux missions de Petersberg est le résultat d'une proposition finno-suédoise et la clause de non-participation prévue dans le Traité, qui laisse une marge de manœuvre considérable, offre à ces pays une plus grande souplesse au regard de leur situation politique interne.

Des changements soudains, tels que l'approbation d'un calendrier pour l'instauration d'une politique de défense commune, pourraient à ce stade avoir des répercussions sur la stabilité politique interne et le soutien de l'opinion publique dans certains des pays observateurs. C'est sous cet éclairage qu'il convient par conséquent de considérer la décision prise, le 12 janvier 1999, par un comité spécial créée par la Suède, qui confirme le rejet par ce pays de toute forme d'alliance militaire.

  1. Ces deux séries de craintes n'ont évidemment pas disparu et elles s'exprimeront certainement lors de la préparation des décisions que devra prendre le Conseil européen en 1999. L'intervention britannique en Irak, aux côtés des Etats-Unis, en décembre 1998, sans que les partenaires européens du Royaume-Uni aient été véritablement consultés, ne peut conduire qu'à s'interroger sur la réalité d'un changement des priorités de la Grande-Bretagne, en même temps que l'absence de mandat des Nations unies pour cette entreprise a accru la méfiance des neutres à l'endroit des initiatives que les plus grandes puissances étaient susceptibles de prendre, à l'intérieur ou à l'extérieur de l'OTAN ou de l'UEO.
  2. D'autre part, l'évocation par Mme Albright des objectifs américains pour la réforme de l'OTAN qui devrait être décidée au printemps 1999 oblige à se demander quelle place resterait à une politique européenne de sécurité, d'une part en ce qu'ils visent à étendre à de nouveaux domaines les compétences de l'organisation, notamment à la lutte contre le terrorisme, contre la drogue et contre la prolifération des armes ABC, d'autre part en ce qu'ils feraient disparaître les limites géographiques que les signataires du Traité de Washington avaient assignées à leur coopération, enfin parce qu'ils comportent l'éventualité d'opérations militaires qui ne seraient pas légitimées par un mandat des Nations unies.
  3. Ces considérations conduisent à se demander dans quelle mesure les Britanniques, qui n'ont évidemment pas manqué de se concerter avec les Américains avant de présenter leurs propositions en matière de sécurité européenne, ont en vue autre chose que de resserrer les liens transatlantiques en faisant de l'Europe un instrument au service d'une alliance aux compétences élargies, c'est-à-dire de rendre sans objet et sans consistance toute organisation de défense ou de sécurité proprement européenne. Il convient de rappeler que les premières informations diffusées sur le projet britannique le ramenaient à la disparition de l'UEO et à un partage de ses attributions entre l'OTAN et l'Union européenne, l'OTAN héritant des organes militaires de l'UEO, c'est-à-dire de tout ce qui pourrait permettre à l'Europe d'exercer une action militaire hors de l'OTAN, tandis que l'Union européenne aurait reçu ses compétences politiques, réduites à bien peu de chose si elles ne reposaient pas sur des moyens d'exécution. Si, par la suite, le discours britannique a insisté davantage sur l'aspect européen des propositions du Royaume-Uni, il est demeuré extrêmement vague sur leur contenu. Le Conseil européen de Vienne, les 11 et 12 décembre 1998, a annoncé la poursuite d'échanges de vues en ce domaine, mais n'a pas évoqué l'intégration de l'UEO à l'Union européenne.
  4. Le document diffusé à la suite des entretiens franco-britanniques de Saint-Malo, le 4 décembre 1998, constitue, en apparence, une déclaration d'intentions en faveur d'une organisation de la défense européenne dans le cadre de l'Union européenne. Il demeure cependant très flou sur la répartition des compétences et des moyens entre l'OTAN et l'Union puisqu'il précise que cette répartition évitera les "doubles emplois inutiles", ce qui, du côté britannique, est interprété comme une condamnation de tout double emploi, tandis que, du côté français, on considère que tout ce qui renforcerait les capacités propres de l'Europe serait utile et, par conséquent, doit être favorisé.
  5. Le projet de Saint-Malo envisage de doter l'Union européenne d'une capacité et d'une responsabilité en matière de défense, donnant ainsi la possibilité d'intégrer l'UEO dans un pilier intergouvernemental de l'Union européenne, la PESC, en coordination avec l'IESD développée au sein de l'OTAN.
  6. Mais la Déclaration de Saint-Malo ne confère aucune compétence à la Commission européenne et au Parlement européen en la matière. (Les Britanniques ont d'ailleurs clairement rejeté tout projet de mise en place d'une "armée européenne"). Il ne s'agit donc pas actuellement d'un projet visant une véritable intégration de la dimension "défense" dans l'Union européenne.
  7. La Déclaration de Saint-Malo proclame le maintien de l'article V du Traité de Bruxelles modifié. Mais elle ne précise pas s'il doit être intégré dans un nouveau Traité sur l'Union européenne ou s'il convient plutôt de conserver le Traité de Bruxelles modifié. Elle parle également de forces militaires "crédibles", mais ne définit pas la position des deux signataires en ce qui concerne les forces devant rester sous le commandement direct de l'Union européenne et les forces séparées mais non séparables relevant de l'OTAN. Toutefois, il convient de se rendre compte que Saint-Malo n'est pas l'aboutissement, mais le début d'un processus de consultation qui se poursuit entre la France et le Royaume-Uni.
  8. De plus, des informations parvenues du côté britannique voudraient que les Etats-Unis aient présenté des remontrances aux autorités anglaises pour les concessions exagérées qu'elles auraient faites en cette occurrence au point de vue français. Le comportement britannique dans l'affaire irakienne donne à penser que rien n'a changé dans la priorité absolue accordée par la Grande-Bretagne à l'OTAN et à l'alliance américaine et que son intention est avant tout de faciliter un retour de la France dans les commandements militaires intégrés de l'OTAN, compte tenu de l'ouverture en ce sens amorcée par la constitution d'une force de l'OTAN en Macédoine pour protéger les observateurs de la mission d'observateurs de l'OSCE au Kosovo.
  9. Il convient cependant de considérer que, si la France s'est, semble-t-il, résignée à reprendre place dans les commandements intégrés de l'OTAN, elle ne poursuit pas cette démarche, amorcée depuis 1996, sans réticences. En effet, elle a été déçue de ne recevoir aucune satisfaction à ses demandes d'un meilleur partage des responsabilités militaires, dans l'OTAN, entre l'Europe et les Etats-Unis et aussi du faible soutien qu'elle a obtenu de ses alliés européens en cette affaire. De plus, la "cohabitation française" semble évoluer vers une surenchère du gouvernement et du Président de la République en matière d'indépendance à l'égard des Etats-Unis. Non seulement la création de l'euro est présentée comme un défi lancé au dollar, mais les dirigeants socialistes, notamment MM. Jospin et Richard, ont insisté, dans plusieurs déclarations publiques, concernant à la fois l'Irak et l'Alliance atlantique, sur la place trop importante occupée par les Etats-Unis dans l'OTAN, sur la façon trop stricte dont ils concevaient et exerçaient leur leadership dans l'Alliance, tout en affirmant leur intention de rééquilibrer les relations transatlantiques.
  10. Estimant sans doute que leurs réticences à propos de l'opération irakienne rapprochaient ses partenaires européens de la France, M. Richard a exprimé de façon inhabituellement nette les conceptions françaises en matière d'ordre international en déclarant, dans une tribune radiodiffusée, reprise par Le Monde du 6 janvier, que le but recherché était de fonder cet ordre sur la "multipolarité". C'est là une idée qui a été exprimée à plusieurs reprises, au cours du mois de décembre, par des Français exerçant un rôle en matière de politique extérieure. M. Fischer, Ministre allemand des affaires étrangères, est d'ailleurs revenu sur cette question lors du discours qu'il a prononcé devant le Parlement européen, le 12 janvier dernier, en tant que représentant de la présidence en exercice de l'Union européenne, en préconisant que "l'UE devienne, dans le monde multipolaire du XXIe siècle, ... un acteur capable de conduire une action politique autonome".
  11. Une telle approche s'oppose diamétralement à la conception défendue par les autorités américaines, notamment par le Président Clinton et surtout par Mme Albright, tant à propos de l'Irak que des Nations unies et de la réforme de l'OTAN : il s'agit pour eux, de façon de plus en plus nette, d'organiser l'ordre international sur une base "unipolaire" en s'appuyant sur l'OTAN et en réduisant le rôle des Nations unies, jugées inefficientes en tant qu'ossature de l'ordre international.
  12. Les deux positions sont plus fortes et plus claires qu'elles ne l'ont jamais été depuis le temps du Général de Gaulle et de Kennedy. Les Français ont raison de voir - mais peut-être pas de dire - que toute affirmation de l'Europe est un défi lancé aux Etats-Unis parce que ceux-ci constituent une puissance dominante et les Britanniques partagent ce point de vue pour en tirer la conclusion qu'il convient de tempérer, voire d'éviter un tel défi. De ce point de vue, la création de l'euro constituera un succès considérable pour la vision française, si elle réussit, c'est-à-dire si elle conduit à une réorganisation du système monétaire international sur la base d'une entente "multipolaire" où l'Europe trouverait sa place. On peut penser qu'une entité européenne naîtra rapidement dans le domaine monétaire et obligera les Etats-Unis à négocier avec l'Europe sur une base d'équilibre dans l'ensemble des affaires économiques. Mais cette réussite n'aura pas de répercussions directes dans le domaine de la défense.
  13. En effet, les Français auraient tort de penser que la politique étrangère et la défense peuvent être traitées de la même façon. Ils ne tiennent pas compte de ce que si, dans le domaine économique, les intérêts des Européens sont largement convergents, il n'existe pas de conception partagée des Européens à propos d'une politique extérieure et de défense commune et de ce que la France est, aux yeux de nombre de ses partenaires européens, aussi suspecte, voire plus encore, que les Etats-Unis de vouloir conduire les Européens dans des aventures dont ils ne veulent pas. Ils ne tiennent pas compte non plus de ce que les pays du Nord de l'Europe ne se sentent pas très concernés par les affaires méditerranéennes qui revêtent une grande importance pour les pays de l'Europe du Sud, mais aussi pour les Etats-Unis.
  14. D'autre part, les Américains et les Britanniques ont parfaitement raison de considérer que la puissance américaine est telle que l'Europe, même si elle était unie, ne pourrait mener une politique extérieure qui l'éloigne trop des Etats-Unis. S'ils encouragent les Etats européens à faire un plus grand effort financier pour leur défense, c'est en sachant parfaitement que l'avance américaine est telle qu'ils ne peuvent envisager de rattraper leur retard avant bien longtemps et ces Etats - y compris la France - ne sont nullement disposés, dans la conjoncture actuelle, à compromettre les efforts importants qu'ils accomplissent, notamment pour le succès financier de l'euro, pour accroître leur budget de défense. Celui-ci représente environ 1,9 % du PNB des pays d'Europe occidentale (Grèce et Turquie non comprises) contre 3,3 % pour les Etats-Unis. Ces pays ne sont donc guère disposés à prendre les risques qu'impliquerait une politique européenne de défense s'opposant à une volonté américaine suffisamment ferme, mais ils ne sont pas davantage enclins, compte tenu du renforcement récent de l'hégémonisme américain, à renoncer à la perspective d'une telle politique, tant que les Etats-Unis ne les y contraignent pas.
  15. Dans de telles conditions, il n'est pas surprenant que l'interprétation de l'initiative britannique varie d'un pays européen à l'autre et il faut se demander si les circonstances paraissent mûres pour une redistribution des cartes dans le système occidental de sécurité et de défense. Après le sommet de Vienne, il est évident que la question d'une défense européenne doit être à nouveau discutée entre les membres de l'UE, mais il semble exclu que ces négociations aboutissent avant que le sommet de l'OTAN ait décidé des mesures à prendre dans le cadre de l'OTAN. C'est seulement une fois ces mesures prises que les Européens sauront quel espace leur sera laissé. Si cet espace doit être réduit et qu'il faille apporter des changements considérables dans la politique de certains pays pour que puisse s'établir une véritable politique européenne de sécurité et de défense, on ne peut s'attendre à des progrès très marqués dans cette direction avant longtemps.
  16. En revanche, l'initiative britannique est peut-être une chance à saisir. Etant donné l'enthousiasme qu'elle semble susciter dans les pays européens pour lesquels elle constitue une occasion de franchir une étape qualitative dans les efforts visant à réaliser la dimension "défense" de l'Europe unifiée, il y a de nombreuses raisons de considérer la conjoncture actuelle comme une chance unique pour avancer des propositions visant à donner des réponses conceptuelles aux questions soulevées par l'ouverture britannique et par l'initiative franco-britannique de Saint-Malo. C'est dans un tel esprit constructif qu'il convient d'examiner les initiatives que peut prendre l'Assemblée de l'UEO.


IV. Le meilleur parti à tirer des progrès qualitatifs concernant le projet européen de sécurité et de défense


  1. Il a été réaffirmé à maintes reprises que la construction d'une Europe intégrée sera incomplète tant qu'elle n'inclura pas la sécurité et la défense. Mais pour que cela ne reste pas lettre morte, il faut que tous les pays concernés soient d'accord sur les objectifs, la finalité et les conséquences de ce projet. Il faut bien admettre que cet accord n'existe pas encore, mais des conditions aussi favorables que celles d'aujourd'hui ont rarement été réunies. Dans ce contexte, il convient toutefois de rappeler ce que l'Assemblée de l'UEO a déjà maintes fois souligné, à savoir que tout changement du statu quo doit aboutir à un renforcement et non à un affaiblissement de la sécurité des pays européens et de la défense européenne.
  2. A cet égard, la contrainte que peuvent ressentir les gouvernements concernés de présenter des résultats positifs à l'opinion publique peut constituer un certain danger, en ce sens que la précipitation et la pression risqueraient de conduire les uns et les autres à rechercher des options simplistes qui ne règlent pas les problèmes de fond. En effet, parmi les propositions britanniques, il en est une qui peut déboucher sur des mesures qui présenteraient les apparences d'un succès collectif et d'un progrès pour l'Europe, c'est celle consistant à faire disparaître l'UEO, dont l'apport est mal perçu par l'opinion européenne, au profit, en principe du moins, de l'Union européenne qui incarne beaucoup mieux les aspirations d'une large partie de l'opinion. Cette simplification apparente des institutions demeure une perspective vraisemblable. Il faut rappeler à cet égard que c'est l'Assemblée elle-même qui a soutenu les efforts visant à réaliser progressivement une défense commune au sein de l'Union européenne, permettant l'intégration progressive de l'UEO dans l'Union européenne.
  3. Mais l'Assemblée a toujours insisté sur la nécessité de résoudre d'abord les problèmes de fond qui font obstacle ou semblent faire obstacle à la réalisation d'une défense commune. Or, les problèmes principaux ne se situent pas sur le plan institutionnel. Votre rapporteur est convaincu que les questions institutionnelles se régleront dès que tous les intéressés seront tombés d'accord sur l'objectif essentiel. A défaut d'un tel accord, toute solution simplificatrice constituerait un pas en arrière et un affaiblissement de l'identité européenne.
  4. Nous devons en effet nous demander jusqu'où nous voulons développer cette identité et dans quel cadre nous souhaitons qu'elle trouve son expression. L'Union européenne est évidemment l'organisation autour de laquelle peut se constituer une véritable identité européenne, déjà en grande partie réalisée dans le domaine économique. La création de la monnaie unique, si elle s'avère un succès, c'est-à-dire si elle permet une poursuite de l'expansion économique à un coût social et humain tolérable pour l'ensemble des sociétés européennes, ce qui n'est pas évident, devrait rapprocher les intérêts des pays participants à tel point que le développement d'une politique commune dans de nombreux domaines, la nécessaire réforme des institutions européennes en vue de leur permettre d'assurer de véritables responsabilités politiques et le regroupement autour de l'Union des Etats européens non membres de l'UE ou de la zone Euro apparaîtront comme des nécessités inéluctables. D'autre part, ce processus devrait conduire à distinguer mieux que par le passé ce qui constitue des intérêts propres à l'Europe des intérêts plus généraux du monde occidental : la liberté des échanges ne pourra être tolérée par la société européenne que si elle est encadrée dans un système social et politique lui laissant le droit et les moyens de se gérer elle-même de façon démocratique et d'user éventuellement de la puissance dont elle dispose dans le domaine économique pour faire triompher ses vues et ses intérêts, comme les Américains le font pour leur part.
  5. Mais quelle doit être la substance de l'identité européenne de sécurité et de défense ? L'Assemblée devrait insister sur les points essentiels suivants :

    • Les Européens doivent décider s'ils veulent que l'Europe se situe dans un monde unipolaire centré sur les Etats-Unis et géré par eux ou si elle doit devenir un acteur ne dépendant pas de l'hégémonie des Etats-Unis dans un monde multipolaire. Seule la deuxième option peut permettre à l'identité européenne d'être pleinement mise en œuvre.
    • L'IESD doit englober des actions autonomes de l'Europe dans le domaine de la gestion des crises, et pas seulement la participation européenne à des opérations gérées par l'OTAN.
    • L'IESD doit préserver l'obligation d'assistance mutuelle entre les Européens, qui s'ajoute à la clause d'assistance contenue dans le Traité de Washington. La Déclaration de Saint-Malo donne entière satisfaction en ce qui concerne les deux points précédents.
    • L'IESD se met en place dans l'Alliance atlantique. Cela pose un problème pour la participation des pays non membres qui sont observateurs à l'UEO. L'objectif de doter l'Europe d'une capacité autonome de décision et d'action et d'achever la construction européenne en réalisant progressivement le projet de défense dans le cadre de l'Union européenne est complémentaire de ce processus et doit également inclure a long terme les pays membres de l'Union européenne de tradition neutre. Mais déjà la réalisation d'une capacité autonome d'action pour l'Europe signifie que le développement de l'IESD ne se limite pas exclusivement au cadre de l'OTAN mais qu'il doit se faire également dans un contexte purement européen. C'est aussi une condition indispensable pour que les Européens puissent assumer des responsabilités plus importantes dans l'intérêt de l'ensemble de la communauté euro-atlantique, comme l'ont réclamé de façon répétée les alliés nord-américains. On ne peut donc pas éviter un minimum de doubles emplois en ce qui concerne certaines structures, mais la formule des forces séparables mais non séparées, applicable dans le cadre des GFIM, pourra être très utile pour limiter ces chevauchements. Il faut néanmoins s'assurer que l'Europe pourra s'appuyer sur des forces armées crédibles qui soient disponibles sans être soumises à un veto des pays qui ne font pas, ou pas encore, partie de la construction européenne. A cet égard, la Déclaration de Saint-Malo mentionne expressément des "moyens nationaux et multinationaux extérieurs au cadre de l'OTAN". D'autre part, l'IESD doit tenir pleinement compte des intérêts de sécurité des pays membres associés et des associés partenaires. Cela concerne notamment les pays de l'Europe centrale qui ne bénéficieront pas, dans un avenir prévisible, d'une nouvelle ouverture de l'Alliance atlantique à l'Est et qui sont les otages des difficultés éprouvées par l'Union européenne pour se mettre d'accord sur la date à laquelle elle pourra accueillir de nouveaux pays membres.
    • L'IESD doit se baser sur une politique budgétaire prête à fixer les dépenses de défense qui correspondent au rôle que l'Europe entend jouer en tant qu'acteur indépendant dans le monde tout en répondant aux demandes des Américains d'assumer des responsabilités plus grandes pour la sécurité transatlantique.
    • L'IESD doit se baser sur une politique industrielle commune en matière d'armement.


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