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Document 1625 du 10 novembre 1998

Les conséquences politiques et juridiques de l'élargissement de l'UEO à des pays non signataires du Traité de Bruxelles modifié - Réponse au rapport annuel du Conseil

RAPPORT présenté au nom de la Commission politique par M. Urbain, rapporteur

TABLE DES MATIERES

PROJET DE RECOMMANDATION

sur les conséquences politiques et juridiques de l'élargissement de l'UEO à des pays non signataires du Traité de Bruxelles modifié - Réponse au rapport annuel du Conseil

EXPOSE DES MOTIFS

présenté par M. Urbain, rapporteur

I. Introduction

II. La deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil

  1. Le retard de la transmission de la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil
  2. Les conditions politiques de l'activité militaire de l'UEO
  3. L'UEO et l'Union européenne
  4. L'élargissement
  5. Les relations extérieures de l'UEO
  6. Remarques complémentaires

III. Les conditions politiques de l'élargissement

IV. Les conséquences juridiques de l'élargissement

V. Conclusions

ANNEXE

Avis juridique sur le statut des Etats associés et le régime de leur participation aux opérations militaires et aux activités de l'UEO en matière d'armements

par M. Adam, Ancien expert juridique du ministère français des affaires étrangères, du Conseil de l'Europe et de l'ONU (CNUCED)

Projet de recommandation

sur les conséquences politiques et juridiques de l'élargissement de l'UEO à des pays non signataires du Traité de Bruxelles modifié - Réponse au rapport annuel du Conseil

L'Assemblée,

(i) Déplorant vivement le retard d'une ampleur exceptionnelle avec lequel la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil est parvenue à l'Assemblée ;

(ii) Constatant que le Conseil transmet régulièrement le projet de rapport annuel préparé par la présidence en exercice à l'ensemble des 28 pays membres, membres associés, observateurs et associés partenaires avant de l'adopter et estimant que cette transmission implique que les pays non signataires du Traité puissent faire connaître, s'ils le souhaitent, leur avis sur tous les éléments de ce rapport par des moyens appropriés ;

(iii) Rappelant que le Conseil, se fondant sur l'article IX du Traité, a toujours considéré que son rapport annuel ne faisait l'objet d'une adoption que par les dix pays signataires du Traité ;

(iv) Prenant acte de la déclaration du Secrétaire général, le 4 mai 1998, selon laquelle l'UEO dispose désormais des moyens militaires nécessaires à l'exécution des missions de Petersberg et de ce que la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel, de même que la première partie du Quarante-quatrième sont de nature à confirmer, pour l'essentiel, cette déclaration ;

(v) Constatant que la paralysie du Conseil dès lors qu'il s'agit d'entreprendre de telles missions rend difficile à l'opinion de saisir l'ampleur des mesures effectuées au titre de la réactivation de l'UEO ;

(vi) Regrettant la lenteur avec laquelle s'établissent les procédures destinées à mettre les moyens de l'OTAN à la disposition de l'UEO en cas de nécessité opérationnelle ;

(vii) Considérant que l'article J.4 du Traité de Maastricht, selon lequel l'UEO fait partie intégrante du développement de l'Union européenne, ne constitue pas une modification incidente du Traité de Bruxelles modifié parce que faire partie du développement d'une organisation ne revient pas à faire partie de cette organisation, comme les Etats concernés l'ont reconnu dans le Traité d'Amsterdam et comme le rappelle la réponse du Conseil à la Recommandation n° 626 de l'Assemblée ;

(viii) Rappelant qu'en revanche, l'Assemblée constitue un élément constitutif de l'UEO et qu'elle fait donc partie intégrante du développement de l'Union ;

(ix) Rappelant que le transfert de l'exercice de certaines compétences du Conseil de l'UEO à d'autres organisations internationales, notamment à l'OTAN en 1950, au Conseil de l'Europe par les Accords partiels du 16 novembre en 1959 et à la Communauté européenne, le 22 octobre 1970, n'a pas porté atteinte aux compétences de l'Organisation et qu'il appartient au Conseil de s'adresser aux organisations bénéficiaires de ces transferts pour leur demander un compte de la façon dont elles ont exercé les compétences de l'UEO afin de répondre aux recommandations et aux questions que l'Assemblée transmet au Conseil, quand elles portent sur des compétences que le Traité de Bruxelles modifié a confiées à l'UEO et dont l'exercice a été transféré à d'autres organisations ;

(x) Prenant acte de ce que, dans sa Déclaration d'Erfurt, le Conseil a souligné qu'il n'estimait pas le moment venu pour procéder à une révision du Traité de Bruxelles modifié ;

(xi) Considérant que le Conseil a pleinement la capacité de prendre les mesures qu'il juge souhaitables en vue de l'application du Traité de Bruxelles modifié et du développement d'un ordre de paix et de sécurité en Europe, nonobstant le développement de ses relations avec l'OTAN et avec l'Union européenne ;

(xii) Constatant que le Conseil n'entend pas modifier l'attribution des statuts de pays membres associés, observateurs et associés partenaires à l'UEO, ainsi qu'il l'indique dans sa réponse à la Recommandation n° 626, alors que les prérogatives afférentes à ces statuts ne cessent de s'étendre ;

(xiii) Considérant que les déclarations successives du Conseil concernant les droits accordés aux pays membres associés, observateurs ou associés partenaires par l'Organisation constituent de véritables engagements internationaux, qui empêchent désormais, sauf déclarations formelles contraires, de considérer ces pays comme Etats tiers vis-à-vis du Traité de Bruxelles modifié ;

(xiv) Constatant que les forces armées relevant de l'UEO ne disposent d'aucun statut en tant que telles ;

(xv) Considérant que le renforcement des structures de l'UEO lui permettra de contribuer plus efficacement à une Europe de la sécurité et de la défense, même si l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne, prévue par les Traités de Maastricht et d'Amsterdam, devait se réaliser dans des délais relativement brefs ;

(xvi) Considérant que les graves problèmes juridiques soulevés par l'élargissement de l'UEO ne peuvent être résolus sans certains ajouts à la Convention du 11 mai 1955 afin d'étendre aux pays concernés la personnalité juridique interne de l'UEO et de leur assurer l'égalité de participation aux activités et opérations de l'UEO ;

(xvii) Considérant que cette extension est rendue urgente par la prochaine accession de trois pays associés partenaires au statut de membres associés ;

(xviii) Constatant que les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne ont décidé, à Pörtschach, le 24 octobre 1998, de procéder à un nouvel examen des exigences de la sécurité et de la défense de l'Europe qui intéresserait l'UEO au premier chef,

RECOMMANDE AU CONSEIL

1. De faire connaître précisément à l'Assemblée :

la façon dont les pays qui ne sont pas signataires du Traité de Bruxelles modifié participent à la préparation du rapport annuel, avant qu'il soit adopté par les membres de plein droit ;

les avis des pays, signataires ou non du Traité de Bruxelles modifié, qui le demandent, quand ceux-ci divergent des opinions émises dans le rapport adopté par le Conseil à Dix, sous une forme appropriée ;

la substance, au moins des propositions qu'il a transmises à l'OTAN en vue de définir les attributions de l'IESD dans le cadre de l'OTAN ;

les mesures de droit interne prises par les Etats membres de l'OAEO pour que la personnalité juridique interne de l'UEO soit effectivement reconnue à tous les pays membres du GAEO, par tous les pays membres de cet organe, conformément aux engagements qu'ils ont pris et que signalent les réponses aux Questions écrites nos 344 et 345 ;

les mesures qu'il a prises pour déterminer la juridiction compétente dans le cas de violation des règles de droit applicables ou de dommages résultant d'activités militaires conduites par l'UEO, mesures dont il a reconnu dans sa réponse à la Question écrite no 350 qu'elles devaient être étudiées plus avant par les organes de l'UEO ;

les raisons pour lesquelles l'application des clauses de la Convention du 11 mai 1955 au Centre satellitaire de Torrejón paraît rencontrer des obstacles ;

la nature des attributions que le Conseil entend confier à l'Institut d'études de sécurité dès lors qu'il sera transformé en Académie ;

si la Direction de l'Etat-major militaire de l'UEO et les quartiers généraux des forces multinationales de l'UEO constituent des organes subsidiaires du Conseil et bénéficient, de ce fait, de la Convention du 11 mai 1955 sur le statut de l'UEO ;

2. De s'adresser au Conseil de l'OTAN, ou à celui des autres organisations concernées, pour obtenir les éléments de ses réponses aux recommandations de l'Assemblée ou aux questions écrites de ses membres portant sur des questions relevant des compétences de l'UEO exercées par ces organisations ;

3. De demander aux instances de l'Union européenne de répondre positivement aux invitations de l'Assemblée adressées à l'un de ses représentants pour intervenir devant elle à propos de questions concernant la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union ;

4. De faire savoir à l'Assemblée s'il considère qu'un pays non signataire du Traité de Bruxelles modifié peut se référer à l'article VIII, paragraphe 3, du Traité pour demander la réunion immédiate du Conseil ;

5. D'établir un protocole amendant la Convention du 11 mai 1955 aux seules fins d'application de cette Convention à l'égard des Etats membres associés, observateurs et associés partenaires de l'UEO, conformément à leurs statuts respectifs, en vue d'assurer l'effectivité d'exécution des décisions de l'UEO ;

6. A cette fin, de charger sans délai un Comité d'experts de lui présenter une proposition en vue :

de modifier l'article 1er de la Convention de manière à indiquer que " l'Organisation ", telle qu'elle y est définie, a une composition élargie à des Etats membres associés, observateurs et associés partenaires, conformément au statut respectif de chacun d'entre eux ;

de préciser au même article que "le Conseil", "les organismes subsidiaires" et " l'Assemblée " comprennent désormais également les Etats membres associés, observateurs et associés partenaires, chacun selon son statut ;

de préciser, également à l'article 1er, que " les Etats membres " signifient à la fois les Hautes parties contractantes, les Etats membres associés, les observateurs et les associés partenaires, chacun selon son statut ;

d'élaborer, en s'inspirant du modèle de l'OTAN, une convention sur le statut des forces relevant de l'UEO et un protocole sur le statut des quartiers généraux internationaux, l'une et l'autre devant être soumis à l'adhésion des Hautes parties contractantes et des Etats membres associés, observateurs et associés partenaires de l'UEO.


Exposé des motifs

(présenté par M. Urbain, rapporteur)


I. Introduction


La question de l'avenir de l'UEO a été posée lors de la réunion informelle des chefs d'Etat et de gouvernement des pays membres de l'Union européenne qui s'est tenue à Pörtschach, le 24 octobre. Elle l'a été, semble-t-il, par le Premier ministre britannique, M. Blair, dans des termes qui ne sont pas exactement connus, mais qui, soulignant l'inefficience manifestée par cette organisation, évoquaient sa suppression. Il n'existe pas de compte rendu officiel des débats qui ont suivi, à Pörtschach, la présentation du rapport de M. Blair et ce rapport n'est connu que par les déclarations du Premier ministre faites à la presse, le 25 octobre. Il est donc impossible de l'analyser. Il est certain que le sommet de Pörtschach n'a pris aucune décision précise, mais que les chefs d'Etat et de gouvernement ont décidé de procéder au cours des prochains mois ou des prochaines années à un réexamen de l'ensemble des questions touchant à la défense, à la sécurité et à la politique étrangère de l'Europe et que la question de l'avenir de l'UEO s'y trouvera posée. Néanmoins, rien n'indique que la question fondamentale de savoir quelles parts seront faites, respectivement, à l'OTAN et à l'Union européenne dans une répartition des compétences qui sont actuellement celles de l'UEO, pourra déboucher sur des résultats plus nets que ceux des Conférences de Maastricht et d'Amsterdam et que, de ce fait, l'UEO ne demeurera pas, longtemps encore, l'instrument politico-militaire de l'Europe.

Malgré tout, le fait que la disparition de l'UEO ait été ainsi évoquée à ce sommet européen mérite d'être souligné et qu'elle ait été justifiée par des considérations sur l'inefficience de l'Organisation doit être relevé, même s'il est permis de se demander si c'est bien le cadre de l'UEO qui est mauvais ou si ce ne sont pas les désaccords entre les Etats qui constituent la seule cause de cette inefficience. Le Royaume-Uni, par exemple, a puissamment contribué à détourner l'UEO d'agir en Bosnie-Herzégovine ou en Albanie, tant que l'OTAN ne s'y était pas engagée. Si tel est le cas, tout ce que pourrait entreprendre l'Union européenne dans les domaines relevant actuellement de l'UEO souffrirait des mêmes difficultés et des mêmes paralysies.

En tout état de cause, l'UEO existe, elle s'est considérablement développée au cours des dix dernières années, tant par son élargissement à 28 pays que par la création d'organes militaires dont il n'y a pas lieu de penser qu'ils seraient inefficaces si de claires missions leur étaient confiées. Il ne saurait être question d'abandonner cet acquis de l'Europe sans avoir l'assurance qu'il serait intégralement repris par une organisation européenne susceptible de le gérer et de poursuivre son développement. En attendant, il importe d'examiner ce qu'il convient de faire aujourd'hui, dans le cadre de l'UEO, pour l'affermir.

La deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil et la première partie du Quarante-quatrième sont parvenues au Secrétariat de l'Assemblée le 24 octobre 1998. Le retard avec lequel le premier des deux a été transmis est, certes, déplorable. Mais l'arrivée conjointe des deux documents permet d'avoir une vue des activités de l'Organisation qui porte sur une année entière et d'en tirer un meilleur jugement sur ce qu'elle est et sur ce qu'elle fait. Avant d'entrer dans une analyse plus approfondie, votre rapporteur livre son impression d'ensemble : les progrès sont trop lents, mais continus, et l'UEO est devenue, désormais, une institution crédible dans les domaines qui sont les siens. Elle est mieux que jamais à même de réaliser le nécessaire lien entre l'OTAN et l'Union européenne. En revanche, les opérations qu'elle a entreprises, notamment pour faire face à des crises, sont fort décevantes. Il est possible à l'Assemblée de faire des propositions précises pour améliorer l'institution, et votre rapporteur s'y efforcera, mais elle ne peut suppléer la faiblesse manifestée par les gouvernements, dès lors qu'il a été question d'agir.

Ainsi, l'Assemblée a reçu, le 29 septembre, la réponse du Conseil à sa Recommandation n° 626 présentée par M. Antretter, rapporteur de la Commission politique, en mai 1998. Cette recommandation faisait un certain nombre de propositions destinées à améliorer les conditions de la participation des 28 pays concernés à l'activité de l'UEO et les réponses que le Conseil a faites à ces propositions apportent un éclairage important sur ce que l'Assemblée peut attendre du Conseil en ce domaine.

Certaines de ces propositions ont été, en fait, rejetées par le Conseil, notamment parce qu'elles impliquaient des décisions politiques qui ne se limitaient pas à ce que peut entreprendre le Conseil de l'UEO mais faisaient aussi appel à d'autres institutions, notamment l'Union européenne, mais aussi l'OTAN. La réponse du Conseil précise, sur plusieurs points importants, ce qui relève de sa propre responsabilité et, par conséquent, ce qu'il peut faire pour répondre aux vues de l'Assemblée. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a jugé utile de concentrer sa réflexion sur les décisions qui pourraient être prises, dans l'immédiat, dans le seul cadre de l'UEO, en précisant de son côté certaines des propositions en ce sens adoptées par l'Assemblée en mai 1998, à la lumière de la réponse du Conseil.

Il se félicite d'avoir obtenu l'assistance d'un expert en droit international auquel l'Assemblée s'est déjà adressée à plusieurs reprises, M. Henri Adam. On trouvera, en annexe au présent document, le texte d'un avis de M. Adam, élaboré au cours du premier semestre de 1998, à la demande du Président de l'Assemblée. Cet avis constitue, de fait, une étude approfondie des conditions juridiques dans lesquelles l'élargissement de l'UEO s'est accompli. Il en souligne un certain nombre de graves faiblesses et suggère des solutions qui paraissent relativement simples parce qu'elles se montrent respectueuses des préoccupations actuelles du Conseil, telles qu'on peut les connaître, pour pallier les inconvénients que présente l'introduction de décisions politiques et institutionnelles louables dans un cadre juridique inapproprié.

On sait que le Conseil n'a pas voulu, jusqu'à présent, admettre les faiblesses que comportaient ses initiatives. Il y était sans doute conduit par le caractère fluctuant des affaires européennes et par la conviction que, l'UEO étant appelée à prendre rapidement place dans l'Union européenne, il était inutile de figer dans un cadre juridique trop complexe et trop rigide une situation destinée à évoluer très vite.

L'on ne saurait prétendre que la situation de l'Europe s'est stabilisée. Les négociations qui ont abouti à l'adoption du Traité d'Amsterdam ont montré que l'Union européenne n'était pas prête à assumer l'exercice des compétences qui

sont celles de l'UEO, du fait du Traité de Bruxelles modifié, avant des délais qui risquent d'être longs. L'élargissement de l'Union européenne à l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale qui sont candidats exigera probablement plusieurs décennies. L'admission de trois pays d'Europe centrale à l'OTAN, décidée à Madrid, en 1997, va permettre un élargissement limité de cette organisation, mais l'on ne peut prévoir à quelles dates d'autres négociations, probablement échelonnées dans le temps, pourront s'ouvrir.

En revanche, les motifs qui s'opposent à l'extension du Traité de Bruxelles modifié à des pays qui ne sont pas membres ou qui ne sont pas près de devenir membres de l'Union européenne et de l'OTAN subsistent. Le Conseil le confirme dans sa réponse à la Recommandation n° 626. Il n'est donc plus possible de laisser l'UEO s'enfoncer dans le brouillard institutionnel et juridique dans lequel elle se meut de plus en plus, sans quoi l'UEO se diluerait et cesserait de pouvoir jouer le rôle politique et militaire que le Traité de Bruxelles modifié lui a attribué. Le jour où la question de son intégration dans une Union européenne aux compétences élargies sera effectivement posée, elle n'aurait plus rien à offrir : elle ne serait plus alors la partie prenante au développement de l'Union européenne que les gouvernements ont voulu en faire lors du Traité de Maastricht.

D'autre part, la structuration juridique de l'UEO connaît une certaine urgence, du fait d'abord de l'extension des activités de l'UEO et de la participation croissante des pays non signataires du Traité à ces activités, en raison également de certaines incertitudes qui planent désormais sur l'évolution politique et économique de la Russie et de certains pays d'Europe orientale : il n'est certainement pas souhaitable de laisser dans le flou les conditions dans lesquelles leurs voisins d'Europe centrale participent à l'organisation européenne de sécurité que constitue l'UEO.

Telles sont les raisons pour lesquelles il apparaît indispensable que l'Assemblée poursuive sa réflexion sur les implications de l'élargissement de l'UEO et invite le Conseil à traduire, sans tarder, les mesures qu'il a prises en faveur des pays membres associés, observateurs et associés partenaires en des actes précisant et assurant leurs droits.


II. La deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil et la première partie du Quarante-quatrième


(a) Le retard de la transmission de la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil

Il est arrivé, assez fréquemment, que le rapport annuel du Conseil ou l'une des deux parties semestrielles de ce rapport parviennent à l'Assemblée avec du retard, c'est-à-dire à une date ne permettant pas son examen lors de la partie de session suivant la fin de l'année ou du semestre au cours duquel l'activité du Conseil faisait l'objet du rapport. L'Assemblée a alors, régulièrement, protesté parce que son travail de contrôle de l'activité du Conseil s'en trouvait entravé. Mais le retard pris par la transmission de la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel dépasse déjà tous les précédents recensés, puisqu'elle est parvenue à l'Assemblée avec un retard de six mois.

De fait, l'importance du rapport annuel réside moins dans les informations qu'il fournit que dans l'obligation qu'il impose aux pays membres de se mettre d'accord sur un libellé auquel tous ces pays doivent adhérer. Cette obligation limite la qualité de l'information fournie par le rapport, mais elle fait de lui un acte politique important qui contribue à renforcer l'institution et, à travers elle, le caractère permanent des décisions prises par les pays membres dans le cadre de l'UEO. C'est un moyen de progresser vers la définition d'une politique de défense et de sécurité commune des pays membres et, de ce fait, de faire avancer le processus d'union européenne. L'Assemblée a parfois demandé que, dans le cas où il n'y aurait pas unanimité entre les pays membres, le rapport annuel fasse état de leurs divergences, ce qui pourrait permettre aux parlementaires d'agir, dans le cadre national, pour tenter de rapprocher les points de vue. Les gouvernements s'y étaient toujours refusés.

Les retards qui se sont produits dans la transmission du rapport annuel à l'Assemblée ont rarement, si jamais ce fut le cas, eu pour cause une défaillance de l'administration chargée de le rédiger (autrefois, le Secrétariat général, depuis une dizaine d'années, la présidence en exercice, sans que le Conseil ait informé l'Assemblée de ce changement de procédure ni, a fortiori, de ses motifs). Ce sont les difficultés rencontrées par la

recherche de formulations acceptables par tous les pays membres qui ont été les principales causes, sinon les causes uniques de ces retards, qui, au moins, témoignaient d'un effort réel des gouvernements pour appliquer l'article IX du Traité de Bruxelles modifié.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, en l'absence de toute communication du Conseil, mais notamment grâce aux propos tenus par les représentants de la présidence en exercice grecque, en mai 1998, lors des réunions de Rhodes, et de la première partie de la Quarante-quatrième session de l'Assemblée, il apparaît bien que c'est l'absence d'accord entre les gouvernements sur un élément mineur du rapport qui a retardé la transmission par le Conseil de la deuxième partie de son Quarante-troisième rapport annuel. Toutefois, cet incident pose un problème fondamental parce que c'est la demande d'adjonction d'une note par un pays non signataire du Traité de Bruxelles modifié qui constitue l'origine de l'affaire.

Votre rapporteur croit pouvoir résumer comme suit les faits qui sont parvenus à sa connaissance. Il le fait avec toutes les réserves qui s'imposent en l'absence d'une information officielle :

La présidence en exercice grecque aurait diffusé aux délégations nationales, à des dates tout à fait convenables, c'est-à-dire en février 1998, un projet de rapport comportant la mention d'une activité du Secrétaire général de l'UEO à Chypre. Nul n'ignore que Chypre a demandé à devenir associé partenaire de l'UEO, ce à quoi la Turquie ne paraît guère favorable dans les circonstances actuelles.

Alors que le Traité de Bruxelles, en son article IX, oblige les seuls pays signataires du Traité à adopter le rapport annuel, le Conseil adresse, depuis une décision datant du 12 mars 1996, le projet de rapport aux 18 pays membres, membres associés et observateurs. Les Dix-huit sont alors admis à proposer des amendements au projet de rapport. C'est le projet amendé qui est ensuite présenté au Groupe de travail spécial, à 28, pour permettre aux associés partenaires d'être informés de l'ensemble de l'activité de l'UEO, conformément à la Déclaration du Kirchberg, et d'exprimer leurs points de vue. Il semble que, dans bien des cas, ces points de vue aient été pris en compte dans la rédaction finale, transmise à l'Assemblée après adoption formelle par les Dix. Toutefois, la question de savoir si les 18 pays non signataires du Traité étaient simplement appelés à donner un avis éventuel sur ce rapport, ce qui n'imposerait pas aux Dix l'obligation de tenir compte de cet avis, ou si les Vingt-huit étaient en droit d'amender le projet ne semble pas avoir été posée alors. Si tel est bien le cas, seule l'unanimité des Dix permettrait l'adoption du rapport annuel.

La Turquie aurait exigé qu'une note indiquant son désaccord avec le passage concernant Chypre soit ajoutée au rapport annuel. Une telle procédure a déjà été appliquée dans des rapports du Conseil.

La Grèce se serait opposée à l'inclusion de cette note en arguant que les membres associés ne participent pas à l'adoption du rapport annuel, ce qui semble conforme au Traité.

D'autres pays signataires auraient exigé l'inclusion de la note turque, mais la Grèce s'y serait opposée, d'où l'absence d'unanimité entre les Dix, nécessaire à l'adoption du rapport annuel du Conseil.

Finalement, la réserve turque, après sept mois de tergiversations, a été incluse dans le texte même du rapport.

Votre rapporteur a d'autant moins l'intention d'entrer dans le détail de l'affaire de Chypre qu'il ignore les libellés du texte grec primitif et de la note turque. Il constatera simplement que les précautions prises lors de l'adhésion de la Grèce à l'UEO, en novembre 1992, pour éviter que les différends entre Etats membres de l'Alliance atlantique puissent rejaillir sur l'activité de l'UEO, se sont avérées insuffisantes en cette occurrence.

En revanche, la position adoptée par les autorités grecques, affirmant que, seuls, les dix pays signataires du Traité de Bruxelles modifié sont habilités à participer à la rédaction et à l'adoption du rapport annuel du Conseil, lui paraît mériter une grande attention, parce qu'elle souligne une divergence croissante entre la pratique du Conseil qui, de plus en plus, se réunit à 28, parfois à 18, mais très exceptionnellement à Dix, et l'acte fondateur du même Conseil qui ne lie que dix Hautes parties contractantes. On peut, certes, reprocher à la Grèce d'avoir tardé à se montrer suffisamment conciliante. Mais, quand elle rappelle que les pays membres associés ne participent pas à cette adoption, elle reprend une position qui, jusqu'à présent, a toujours été celle du Conseil et dont l'Assemblée a tenu un grand compte quand elle a défini, dans son Règlement, les statuts des pays non signataires du Traité.

Il convient en outre de constater que certains pays non signataires du Traité participent indirectement à la préparation du rapport annuel, puisque celui-ci est établi sur la base de rapports soumis par les organes subsidiaires du Conseil sur leur activité propre. Dans la mesure où certains pays non signataires participent à des organes subsidiaires, notamment dans le cas de l'OAEO, ils contribuent à l'élaboration du rapport, ce qui n'implique pas nécessairement qu'ils prennent part à son adoption. Néanmoins, il est logique qu'ils soient consultés à ce propos.

Il va de soi que le Conseil se doit d'examiner les avis éventuels des pays non signataires du Traité, mais il ne va pas de soi qu'il ait l'obligation d'en tenir compte et rien n permet de penser que ces pays soient en droit de s'opposer à l'adoption du rapport, s'ils ne sont pas relayés par un au moins des pays signataires, ce qui aurait été le cas de la demande turque, à en juger par les propos tenus par M. Pangalos devant l'Assemblée, en mai 1998. Le Conseil, pour sa part, a indiqué de la façon la plus nette dans sa réponse à la Question écrite no 300, communiquée à l'Assemblée le 16 novembre 1992, que seuls les pays signataires du Traité participaient à la rédaction et à l'adoption de son rapport annuel. Il est évident que la situation à l'intérieur de l'UEO a évolué depuis lors, mais le Conseil n'est jamais revenu sur cette réponse.

Ainsi, la non-adoption, en temps voulu, de la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel par le Conseil de l'UEO relève d'une incertitude croissante des gouvernements sur les fondements de l'UEO. Cette organisation est-elle toujours fondée sur le seul Traité de Bruxelles modifié, auquel dix pays seulement ont accédé et son activité a-t-elle pour base ce Traité ainsi que la Convention du 11 mai 1955 sur le statut de l'UEO, des représentants nationaux et du personnel international ? Est-ce à ce titre ou à un autre qu'elle vise à constituer une identité européenne de sécurité et de défense dans l'OTAN ? Est-elle déjà un instrument militaire de l'Union européenne ? Préfigure-t-elle une organisation de sécurité associant, pour le maintien de la paix en Europe, 28 pays et bientôt davantage ou bien la constitue-t-elle déjà ? La réponse à la Recommandation n° 626 indique, en tout cas, à propos du Traité d'Amsterdam, que celui-ci "n'aura pas de conséquences juridiques pour l'UEO", fondée sur un Traité différent, c'est-à-dire le Traité de Bruxelles modifié, et donc sur lui seul.

Ces questions pourraient se poser en termes purement politiques, susceptibles de recevoir des réponses différentes selon les moments. L'article IV du Traité prévoit une étroite coopération entre l'UEO et l'OTAN et les articles I et II ouvrent la porte à une coopération avec l'Union européenne. L'article VIII, enfin, permet une participation active de l'UEO à une action en faveur de la paix, en Europe comme dans le reste du monde. Il n'y a donc pas de contradiction fondamentale entre les options. Cependant, leur coexistence a posé problème dès lors qu'il s'est agi de les traduire en termes d'élargissement de l'UEO puisqu'il s'agissait d'organiser une coopération, dans le cadre de l'UEO, entre des pays qui ne voulaient pas ou qui ne pouvaient pas adhérer à certaines d'entre elles. Des pays non membres de l'OTAN ne pouvaient participer à une identité européenne de sécurité et de défense qui devait se situer dans l'OTAN et l'adhésion de ces pays au Traité de Bruxelles modifié ne pouvait être acceptée par les pays signataires du Traité, compte tenu de la décision prise, dès le 20 décembre 1950, par l'Union occidentale et reprise par la Résolution du 22 octobre 1954 pour la mise en application de la Section IV de l'Acte final de la Conférence de Londres, de transférer à l'OTAN l'exercice des compétences de l'Union occidentale en matière de défense. D'autre part, des pays non membres de l'Union européenne ne pouvaient pas participer à l'exécution d'une politique étrangère et de sécurité commune de l'Union, c'est-à-dire à la mise en œuvre d'une politique qui n'était pas nécessairement la leur, alors que les Traités de Maastricht et d'Amsterdam associaient plus étroitement l'UEO à l'Union, jusqu'à faire de l'UEO un élément du développement de l'Union (Maastricht, article J.4.2.). La réponse à la Recommandation n° 626 indique que tel est toujours le point de vue du Conseil.

La situation créée par un élargissement des activités du Conseil à des pays non signataires du Traité a été tolérable pendant un certain nombre d'années au cours desquelles ces pays se sont comportés, sous des appellations diverses, comme des invités au Conseil. Mais, comme il était naturel, ils ont souhaité des améliorations aux statuts qui leur étaient accordés et, notamment, une participation effective à certains des organes dépendant de l'UEO. Les pays membres, pour leur part, de même que l'Assemblée, ont souhaité accorder ces améliorations dont un certain nombre ont été acquises au cours des dernières années. D'autres sont envisagées, notamment - si l'on en croit la Déclaration du Conseil du 22 juillet 1997, la Décision du Conseil sur la mise en œuvre du paragraphe 14, 6e tiret de cette Déclaration et le Secrétaire général, lors de son intervention devant l'Assemblée, en mai 1998 - la participation des associés partenaires aux activités du Centre satellitaire de Torrejón, celle des pays observateurs faisant déjà l'objet de négociations depuis 1997.

Mais le caractère purement politique de ces décisions, qui ne se sont pas traduites par un accord international, a abouti à une construction qui devient de moins en moins satisfaisante au fur et à mesure que s'accroît la participation des 18 pays à une organisation dont ils ne sont pas membres. L'Assemblée a déjà eu l'occasion de signaler un certain nombre des problèmes qui se posent de ce fait. Votre rapporteur voudrait les récapituler :

(a) Les consultations de pays non signataires du Traité à propos de l'adoption du rapport annuel du Conseil posent la question de savoir qui adopte ce rapport : les Dix qui ont l'obligation de présenter ce rapport ou les vingt-huit qui participent à la plupart des réunions du Conseil et sont consultés lors de l'élaboration du rapport.

(b) L'Assemblée pose un autre problème puisque ses membres ne bénéficient pas de l'immunité parlementaire attachée à leur mandat quand ils ne font pas partie des délégations des pays signataires du Traité ou quand ils siègent dans un de ces pays, ainsi que le Conseil l'a reconnu dans sa réponse à la Question écrite n° 345.

(c) L'Assemblée a dû tenter de définir, dans son Règlement, les droits et notamment le droit de vote de ses membres as- sociés et observateurs permanents de telle façon qu'ils correspondent, mutatis mutandis, à ceux dont leur pays bénéficie dans l'ensemble de l'Organisation et que l'article IX du Traité ne puisse être remis en cause à son détriment. Le Conseil a tenu, lorsqu'il a accordé un titre, sinon à proprement parler un statut, aux membres associés, aux observateurs et aux associés partenaires, à laisser l'Assemblée maîtresse du statut que, pour sa part, elle leur accorderait. Mais le caractère non contractuel et mouvant des statuts accordés par le Conseil a rendu très difficile à l'Assemblée de prendre, au moment où cela aurait convenu, des décisions répondant à son double souci d'accueil des délégations nouvelles et de maintien de ses droits face au Conseil.

(d) L'Assemblée a, lors du colloque de Munich et dans sa Recommandation n° 622, ainsi que dans ses Questions écrites no 344 et no 345, appelé l'attention du Conseil sur les problèmes posés par l'accès de l'OAEO, comportant des pays non signataires du Traité de Bruxelles modifié, au système juridique de l'UEO. Les réponses qu'elle a reçues du Conseil tendent à montrer que celui-ci n'a pas voulu, jusqu'à présent, prendre la pleine mesure du problème posé. En revanche, le Conseil a, le 22 juillet 1997, ouvert le GAEO aux pays observateurs à l'UEO et, sous certaines conditions, aux associés partenaires, lors de sa réunion ministérielle d'Erfurt, en novembre.

(e) Le personnel de l'UEO ne bénéficie, en droit interne, dans les pays non signataires du Traité de Bruxelles modifié, d'aucune immunité et, dans la mesure où il comporte des agents ressortissants de pays non signataires, ceux-ci n'en bénéficient d'aucune dans la plupart des pays signataires sauf dans le cas où une mesure particulière a été prise par le pays hôte, comme en Belgique, par un mémorandum du gouvernement, en date du 14 juin 1993. Certains pays se sont engagés, lors de la création de l'OAEO, à modifier leur droit interne pour remédier à cette absence de convention internationale, mais l'Assemblée n'a pas été informée des suites données à ces promesses.

(f) La perspective de déploiement des forces UEO, à quelque titre que ce soit, pose la question du statut de ces forces. Si jusqu'à maintenant, ces déploiements sont restés très limités, en dehors des quelques opérations navales qui ne posaient pas les mêmes problèmes, il n'en est pas moins essentiel, pour l'avenir de l'Organisation, qu'elle soit en mesure d'exercer des actions militaires collectives. Or, elle n'a pas adopté, jusqu'à présent, de convention précisant le statut de ces forces, malgré l'intention exprimée par le Conseil dans sa réponse à la Question écrite n° 350.

L'Assemblée est donc amenée, à l'occasion du retard apporté à la transmission de la deuxième partie du Quarante-troisième rapport annuel du Conseil, à poser au Conseil un certain nombre de questions concernant l'élargissement de l'UEO et à lui demander de donner une forme adéquate à cet élargissement, de façon à ce que le droit de l'Organisation réponde aux réalités institutionnelles et politiques que le Conseil a créées.

(b) Les conditions politiques de l'activité militaire de l'UEO

La méthode employée par le Conseil pour présenter son rapport annuel ne permet plus, comme par le passé, une répartition de la réponse à ce rapport entre les commissions de l'Assemblée, puisque les considérations politiques et militaires y sont désormais étroitement mêlées dans de nombreux chapitres. Votre rapporteur va donc s'efforcer de tirer de l'ensemble des deux rapports auxquels il a à répondre un certain nombre de constatations relevant du domaine politique, sans empiéter sur les domaines relevant de la Commission de défense ou de la Commission technique et aérospatiale.

Il n'est pas douteux que l'activité de l'UEO est désormais d'ordre essentiellement militaire, ce qui est logique, compte tenu du développement pris par la PESC. Si l'on compare les Quarante-deuxième et Quarante-troisième rapports annuels avec ceux qui ont été transmis à l'Assemblée avant la réactivation de l'UEO, le caractère avant tout militaire qu'a pris l'UEO apparaît de façon impressionnante en même temps que l'élaboration, lente et progressive, d'une véritable organisation de sécurité et de défense européenne dont le couronnement a été la mise en place, le 13 mai 1997, du Comité militaire de l'UEO. Ces réalisations ont permis au Secrétaire général d'affirmer, lors du colloque sur l'identité européenne de sécurité et de défense organisé à Madrid, le 4 mai 1998 : " je souhaiterais insister sur le fait qu'aujourd'hui l'UEO est prête à agir si besoin est et si la volonté politique est là ". Il convient d'en prendre acte, mais de prendre acte aussi de deux réserves exprimées par le Secrétaire général, à savoir que cette action concernerait essentiellement la gestion des crises et que " l'UEO a surtout besoin d'être mieux connue et mieux comprise ".

Or, ce n'est pas par la description de ses capacités opérationnelles que l'UEO peut se faire connaître et comprendre, mais c'est avant tout par la part qu'elle prend effectivement dans la gestion des crises et il faut bien constater que cette part est restée très modeste, sinon nulle, au cours des crises récentes, qu'il s'agisse de celles survenues en Europe, dans la Péninsule balkanique, sur le pourtour de la Méditerranée ou en Afrique, régions particulièrement importantes pour la sécurité de l'Europe. Ainsi, lors de la crise bosniaque, c'est seulement au moment où les Etats-Unis ont décidé d'intervenir activement que l'OTAN s'est vu confier une mission importante, celle de l'UEO restant marginale. En 1997, lors de la crise albanaise, l'UEO a laissé certains de ses membres entreprendre, autour de l'Italie, l'opération Alba qui semble avoir été décisive pour la restauration de l'Etat albanais, alors que l'UEO se contentait d'une mission, utile, certes, mais limitée, pour la reconstitution de la police albanaise. Enfin, en 1998, la crise du Kosovo n'a reçu de la part de l'UEO d'autre réponse qu'une brève déclaration et il a fallu attendre une décision américaine pour que l'OTAN déploie un dispositif militaire susceptible de dissuader la Serbie de poursuivre une répression intolérable.

Il faut donc admettre que l'UEO s'est montrée fort inefficiente en ces affaires, mais que cette inefficience n'était pas due à un manque de moyens ou à un vice de l'Organisation, mais à un blocage politique de certains de ses membres, prêts à agir dans le cadre de l'OTAN, mais pas dans celui d'une organisation européenne. Or, ce sont parfois ceux-là mêmes qui sont à l'origine de ces blocages qui dénoncent aujourd'hui cette inefficience et en tirent argument pour demander la disparition de l'UEO, dont les capacités militaires seraient alors confiées à l'OTAN. Ce serait, pour l'Europe, renoncer par avance à toute politique étrangère et de sécurité crédible et même renoncer à la perspective d'une identité européenne dans l'OTAN, puisque cette identité ne peut reposer que sur l'existence d'une Europe de la défense.

En revanche, les deux parties du rapport annuel montrent les efforts accomplis par le Conseil pour établir cette identité et la fonder sur des mesures concrètes. Elles ne sont certainement pas assez explicites sur ce point et l'Assemblée devrait être informée au moins de la substance des documents transmis à ce titre par l'UEO à l'OTAN, mais elle ne peut que relever avec satisfaction leur existence. Votre rapporteur croit d'autre part pouvoir induire des rapports du Conseil que la définition des procédures devant permettre l'emploi par l'UEO des moyens de l'OTAN pour ses propres opérations a réalisé d'importants progrès, ce dont il se félicite. Mais il lui faut constater que les négociations sur cette question entre les deux institutions se déroulent avec une extraordinaire lenteur, puisque, après trois ans, elles n'ont pas encore abouti.

(c) L'UEO et l'Union européenne

Les présidences en exercice successives se sont également donné pour but d'organiser les relations entre l'UEO et l'Union européenne de telle façon que l'UEO puisse servir d'instrument à la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union et les rapports annuels décrivent abondamment le développement des échanges entre ces deux institutions. L'Assemblée souhaitera évidemment recevoir une information plus précise sur les procédures de décisions à prendre conjointement par les deux organisations pour faire face à des crises. En 1997, l'Assemblée avait tenté d'analyser, d'après les informations fournies par le Conseil, les procédures à suivre en de tels cas. Elles étaient d'une extrême complication, ce qui impliquait évidemment des lenteurs incompatibles avec l'urgence exigée par des situations de crise. Elle voudrait être assurée que les mesures prises en 1997 et 1998 ont considérablement allégé ces procédures.

D'autre part, compte tenu du souhait exprimé par le Conseil à plusieurs reprises, l'Assemblée souhaite vivement participer au processus de rapprochement entre l'Union européenne et l'UEO. Elle l'a entrepris tant du côté du Parlement européen que de celui des organes de l'Union, mais elle n'est parvenue qu'à des résultats fort décevants.

Votre rapporteur tient à rappeler, à la suite d'un certain nombre de réponses récentes du Conseil à des recommandations de l'Assemblée, que l'UEO n'a jamais, jusqu'à présent, abdiqué aucune des compétences que lui a attribuées le Traité de Bruxelles modifié. En revanche, le Conseil a transmis, en recourant à des procédures appropriées, l'exercice de certaines de ces compétences à l'OTAN, dès 1950, pour les questions militaires, au Conseil de l'Europe, en 1960, pour les affaires sociales et culturelles, à la Communauté européenne pour les affaires économiques, par un accord intervenu entre ses membres le 22 avril 1970, compte tenu de l'ouverture des négociations en vue de l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté. Ces transferts étaient parfaitement conformes aux traités parce que tous les Etats membres de l'UEO étaient alors membres de l'OTAN et du Conseil de l'Europe et allaient devenir membres de la CEE. De ce fait, le Conseil, constitué par les gouvernements des Etats membres, et dont la nature ne varie pas selon qu'il se réunit au niveau des représentants permanents ou à celui des ministres, se doit de rendre compte à l'Assemblée de la façon dont ses compétences sont exercées, même si c'est dans un autre cadre qu'elles le sont. Ceci veut dire que le Conseil doit s'adresser à l'OTAN, au Conseil de l'Europe ou à l'Union européenne pour leur demander les éléments de ses réponses aux recommandations et aux questions écrites émanant de l'Assemblée quand elles portent sur des questions relevant des compétences de l'UEO, mais traitées en fait dans ces organisations. Le Conseil a admis cette interprétation à plusieurs reprises et l'a appliquée jusqu'en 1989, pour les affaires concernant les activités de l'OTAN. Il tend, depuis lors, à s'abriter derrière le fait que certaines affaires sont traitées hors des réunions du Conseil permanent pour refuser le dialogue avec l'Assemblée sur des questions qui demeurent pourtant de sa compétence.

Votre rapporteur voudrait, à ce propos, rappeler l'avis d'un expert de droit international, M. Charles Rousseau, auquel elle avait demandé, en 1956, de préciser les implications, pour l'UEO, du transfert d'une partie de ses activités à l'OTAN. L'avis juridique alors formulé précisait notamment :

" ... En présence des termes impératifs de l'article VIII du Traité de Bruxelles révisé introduits en 1954 - soit cinq ans et demi après la conclusion du Traité de l'Atlantique Nord - s'il est concevable d'admettre des transferts d'attributions ou des aménagements dans l'exercice des compétences spécifiquement militaires entre les organes directeurs ou consultatifs de l'UEO et de l'OTAN, il serait manifestement contraire aux dispositions du Traité de Bruxelles révisé d'envisager la disparition complète (sous forme de dissolution ou de fusion) d'un organe essentiel au fonctionnement dudit Traité, tel que le Conseil de l'UEO établi par l'article VIII amendé.

Il ne s'ensuit pas, cependant, que la conclusion du Traité de l'Atlantique nord, si elle a indiscutablement modifié les conditions individuelles d'exercice de la compétence de défense par les Etats membres de l'Organisation du Traité de Bruxelles, ait en même temps paralysé les compétences appartenant aux organes de la communauté internationale particulière instituée en 1948 ou affecté leurs rapports inter se. Il en résulte, par exemple, que, pas plus aujourd'hui qu'hier, le Conseil de l'UEO ne doit être regardé comme affranchi de l'obligation de fournir à l'Assemblée de l'UEO en matière de défense les éclaircissements auxquels il est tenu (voir article IX du Traité de Bruxelles amendé) et dont aucune décision ultérieure de l'Organisation ne l'a dispensé. "

Cet avis a été rappelé, à propos des compétences de l'UEO exercées par la CEE, dans le rapport présenté à l'Assemblée par M. Cravatte, le 6 décembre 1972. La réponse du Conseil a été la suivante :

" Ainsi qu'il a été dit dans la réponse à la Recommandation n° 221, le Conseil continuera de tenir compte, dans ses réponses aux recommandations de l'Assemblée, des résultats des consultations qui ont lieu entre les gouvernements de l'Europe occidentale dans le cadre d'autres institutions. Néanmoins, l'Assemblée voudra bien reconnaître qu'accepter sa demande de voir le Conseil lui faire rapport sur toute consultation de politique étrangère ayant lieu entre membres de la CEE élargie présente des problèmes politiques, du fait qu'à de telles consultations participent des gouvernements non membres de l'UEO."

Or, le seul argument dont use le Conseil en cette réponse, pour ne pas informer l'Assemblée des activités de la CEE dans le domaine de la politique étrangère, c'est que certains membres de la CEE ne sont pas membres de l'UEO. Cet argument ne valant plus, on voit mal quels seraient les motifs du Conseil à ne pas répondre de façon satisfaisante à la demande de l'Assemblée.

Dans sa réponse à la Recommandation n° 626, le Conseil précise que son rapport annuel contient "des informations sur les activités menées dans le cadre de la PESC lorsqu'elles sont liées aux travaux de l'UEO", ce qui est abusivement restrictif. Il importe qu'il le fasse aussi dans ses réponses aux recommandations et aux questions écrites, quand elles relèvent des compétences de l'UEO et pas seulement de ses travaux effectifs.

C'est au titre de l'exercice de compétences de l'UEO par l'OTAN qu'à de nombreuses reprises, le Secrétaire général de l'OTAN ou le SACEUR sont venus parler devant l'Assemblée. La question ne se pose pas pour le Conseil de l'Europe du fait que les membres des délégations à l'Assemblée de l'UEO ont tout loisir de s'adresser directement aux autorités du Conseil de l'Europe dans le cadre de son Assemblée parlementaire dont ils sont également membres. En revanche, elle se pose pour l'Union européenne et en particulier pour les organes de la PESC qui refusent constamment les invitations que leur adresse l'Assemblée, ce qui paraît mal répondre aux exigences du Traité de Maastricht et notamment de son article J.4.2.

En effet, selon cet article, l'UEO " fait partie intégrante du développement de l'Union européenne ". Or, l'UEO, ce n'est pas seulement "le Conseil et ses organes subsidiaires", mais c'est aussi "l'Assemblée", selon l'article 1er, paragraphe (a) de la Convention du 11 mai 1955, qui définit la composition de "l'Organisation", c'est-à-dire de l'UEO. Il n'est donc pas admissible que des organes de l'Union européenne, quels qu'ils soient, affectent de distinguer les organes ministériels de l'UEO de son Assemblée, à laquelle ils paraissent, dans les faits, contester la légitimité, même s'ils évitent soigneusement de l'attaquer sur le plan du droit.

(d) L'élargissement

Votre rapporteur ne s'arrêtera pas dans ce chapitre sur les questions touchant à l'élargissement de l'UEO qu'il traitera de façon plus syst& 

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