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Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ?

Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ?

Rapport d'Information N°167 (98-99) du 27 janvier 1999.de M. Michel Barnier sur "la politique étrangère et de sécurité commune dans le traité d'Amsterdam". Source: Délégation du Sénat pour l'Union européenne.

L'incapacité de l'Europe à faire entendre sa voix dans le règlement des conflits internationaux s'est trouvée récemment mise en lumière, notamment dans la région des Balkans ou dans l'Afrique des Grands lacs. Bien que conscients des limites de leur action sur la scène mondiale, les Etats membres n'avaient pas trouvé, jusqu'à présent, les moyens de renforcer l'influence politique à laquelle l'Union européenne peut légitimement prétendre.

La donne est aujourd'hui différente: placée au centre des travaux de la conférence intergouvernementale, la politique étrangère et de sécurité commune est désormais dotée de nouveaux moyens d'expression par le traité d'Amsterdam.

Ce rapport a pour objectif de présenter les outils dont disposera la PESC de demain au moment où le débat sur la défense européenne s'inscrit à l'ordre du jour des Quinze.

Table des matières

INTRODUCTION

I. UNE MARCHE LENTE, MAIS REGULIERE, VERS LA PESC

  1. DES ORIGINES A MAASTRICHT

  1. La coopération politique européenne, premier pas vers la PESC
  2. L'acte unique européen

B. L'ETAPE DE MAASTRICHT

  1. Une solution de compromis
  2. Les acquis de Maastricht

a) Des objectifs ambitieux pour la PESC.

b) De nouveaux outils.

c) L'intégration des questions relatives à la sécurité

II. DES RESULTATS CONTRASTES

A. UNE INFLUENCE POLITIQUE BIEN RÉELLE, ASSOCIEE A L'ACTION ÉCONOMIQUE

  1. Aux frontières de l'Europe
  2. En matière d'action humanitaire
  3. En matière d'aide au développement

B. UNE GESTION MEDIOCRE DES CRISES

  1. La prévention des conflits : un mauvais procès
  2. La PESC à l'épreuve de la guerre
  3. a) Dans l'ex-Yougoslavie.

    b) Dans la région des grands lacs

  4. Les dysfonctionnements de la PESC

III. LES MOYENS D'UN RENOUVEAU DE LA PESC

A. LA REPONSE D'AMSTERDAM AUX INSUFFISANCES PASSEES

  1. Pour améliorer la lisibilité de la PESC
  2. a) L'absence de personnalisation de la politique étrangère de l'Union et "Monsieur PESC"

    b) L'absence de planification et l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide

  3. Pour assurer la permanence de la PESC
  4. a) L'absence de suivi et la " nouvelle troïka"

    b) Le souhait d'une présidence plus longue

  5. Pour permettre l'expression de la PESC

a) Un nouveau concept : les stratégies communes

b) De nouvelles modalités d'adoption

B. LA NECESSITE D'UNE DEFENSE EUROPÉENNE

  1. Pour une Europe de la défense
  2. L'avenir de l'UEO

a) La confirmation du rôle de l'UEO

b) Des évolutions politiques spectaculaires

CONCLUSION

EXAMEN EN DELEGATION

ANNEXES

  • Annexe 1 : Personnes auditionnées par le rapporteur
  • Annexe 2 : La mise en œuvre pratique de la PESC depuis Maastricht
  • Annexe 3 : Déclaration franco-britannique sur la défense européenne
  • Saint-Malo - 4 décembre 1998

N° 167 - SÉNAT - SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999 (Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 1999).

RAPPORT D'INFORMATION FAIT au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1), sur la politique étrangère et de sécurité commune dans le traité d'Amsterdam, par M. Michel BARNIER, Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Barnier, président ; Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.

Union européenne - Coopération politique européenne - PESC - Traité d'Amsterdam - Politique européenne de défense - UEO.

INTRODUCTION

"Je veux bien parler à l'Europe, mais qu'on me donne un numéro de téléphone". Henry Kissinger

Mesdames, Messieurs,

Au cours des dernières années, l'actualité en Afrique, dans les Balkans ou au Moyen-Orient a focalisé l'attention de l'opinion publique sur la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne ou plutôt sur son incapacité à intervenir efficacement dans la prévention et le règlement des conflits.

Ce jugement sévère est malheureusement exact, même s'il s'exprime parfois de manière caricaturale. Il a eu néanmoins pour mérite de conduire les Etats membres à s'interroger sur les raisons de leur défaillance et de placer la PESC au centre des réflexions de la Conférence intergouvernementale préparatoire au Traité d'Amsterdam.

Parler de la PESC commence toujours par l'évocation de paradoxes. En premier lieu, les commentateurs soulignent que les pères fondateurs de la Communauté avaient pour objectif essentiel non pas de constituer une vaste zone marchande, mais d'instaurer un espace de paix brisant définitivement avec la logique de guerre. Il serait paradoxal que les Etats membres aient abouti pour celle-là et échoué pour celui-ci. Cette considération n'est pas convaincante car l'intention première n'était pas d'organiser la paix mondiale, quelle que soit la bonne volonté des initiateurs, mais d'éradiquer les causes de conflits entre nations européennes et, en ce sens, les résultats ont largement confirmé les espérances.

Le second paradoxe, le plus souvent entendu, consiste à mettre en parallèle la puissance économique et le rôle capital de bailleur de fonds de l'Union européenne dans l'ensemble du monde, et notamment ses zones instables, et la faiblesse de l'influence politique qu'elle a pu y exercer(1(*)).

L'argument semble pertinent : il est incontestable que les moyens financiers mis en œuvre par l'Union au titre de sa politique commerciale, de l'aide au développement pour les pays ACP et d'Europe centrale et orientale, ou de l'assistance humanitaire sont sans commune mesure avec l'efficacité de sa politique étrangère. Faut-il pour autant établir un lien automatique entre puissance économique et puissance diplomatique ? Rien n'est moins sûr. Le Japon est une grande puissance économique ; il intervient peu dans le règlement des conflits. Les Etats-Unis participent médiocrement à l'aide au développement ; ils dominent la diplomatie mondiale.

Si l'Union européenne manque de crédibilité sur la scène internationale, c'est avant tout parce qu'elle n'a pas encore trouvé la volonté politique de concevoir une véritable action extérieure. L'Union rassemble quinze pays, et plus encore lorsqu'elle s'élargira à l'Est. Plusieurs d'entre eux ont une tradition diplomatique nationale fortement ancrée, certains une position privilégiée au sein des Nations unies, quelques uns une culture de neutralité, et presque tous des souvenirs encore récents de guerre. L'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité qui leur soit commune exige de chacun une part de renoncement et une part d'implication. On voit la difficulté de l'exercice.

Pourtant, une partie du chemin a déjà été parcourue. La politique étrangère de l'Union a obtenu des résultats et n'est pas le néant que certains dénoncent. Mais il est encore nécessaire d'améliorer son fonctionnement.

Cinq ans après Maastricht, le Traité d'Amsterdam propose d'avancer un peu plus dans cette voie. Quelles évolutions peuvent être attendues de l'entrée en vigueur de ce texte ? Quels moyens doit-on mettre en œuvre pour donner une réalité et une lisibilité à la politique étrangère européenne ? C'est l'objectif de ce rapport que d'apporter ici quelques éléments de réponse. Il n'a pas la prétention de dire quelle doit être la PESC de demain, mais seulement d'étudier comment elle pourra apparaître.

I. UNE MARCHE LENTE, MAIS REGULIERE, VERS LA PESC

A. DES ORIGINES A MAASTRICHT

Après l'instauration de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, l'idée d'organiser entre les six Etats membres les modalités leur permettant d'agir de concert sur la scène internationale a commencé de faire son chemin.

Le rejet du projet de Communauté européenne de défense (CED) par l'Assemblée nationale française en 1954, puis l'échec des plans Fouchet de 1961 et 1962, qui, de manière visionnaire, proposaient d'organiser sous forme intergouvernementale la politique étrangère des Etats membres ont marqué dès le début un coup d'arrêt au développement d'une Communauté politique européenne.

Entre-temps, la signature du traité de Rome en 1958 avait fait de l'intégration économique l'objectif central de la construction européenne.

Ces premiers revers infligés à l'union politique n'ont toutefois pas détourné les Etats membres de leur souhait de donner à leur politique étrangère un sens européen. C'est d'abord la voie de la coopération qu'ils ont choisi d'emprunter.

1. La coopération politique européenne, premier pas vers la PESC

Au sommet de La Haye, de décembre 1969, les chefs d'Etat et de gouvernement émettent le vœu "d'étudier la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l'unification politique". La naissance de la coopération politique européenne (CPE) résultera, en juin 1970, de ce projet de favoriser "un développement de la coopération dans le domaine de la politique étrangère".

Cette coopération va progressivement se développer, en dehors du cadre communautaire, sur la base d'un schéma intergouvernemental préfigurant la construction par piliers qui sera réalisée vingt ans plus tard. Elle consacre donc l'existence de deux logiques parallèles dans le fonctionnement du système européen : les procédures de politiques communes conférées à la Communauté en matière de relations commerciales extérieures, d'une part, et la coopération interétatique pour le rapprochement de positions nationales dans le domaine de la politique étrangère, d'autre part.

Au fil des années et suivant la volonté commune des parties, la coopération politique prend une ampleur croissante dépassant peu à peu la seule obligation de "consultation réciproque sur les questions importantes" à laquelle elle se limitait à ses débuts.

En novembre 1973, après un premier élargissement, les Etats membres procèdent au renforcement du dispositif, qui se traduit par une augmentation de la fréquence des réunions des ministres des affaires étrangères et du comité politique, composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères, par la constitution de groupes de travail et par la création d'une liaison spécifique par télex, le COREU. Le nouvel objectif affiché est celui de rechercher "des lignes communes dans des cas concrets".

Le 14 décembre 1973, le Conseil européen de Copenhague utilise, pour la première fois, le concept "d'identité européenne" fondée sur la reconnaissance de l'existence de valeurs communes et la volonté de mieux définir les relations des Etats membres "avec les autres pays du monde, ainsi que les responsabilités qu'ils assument dans les affaires mondiales".

C'est à l'issue du sommet de Paris de décembre 1974, sur l'initiative du Président Giscard d'Estaing et du Chancelier Schmidt, qu'est créé le Conseil européen, réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement, et auquel est attribuée la mission de "se réunir en Conseil de la communauté et au titre de la coopération politique". Cette formulation permet d'établir un lien institutionnel entre les deux volets, jusqu'alors séparés, de l'action extérieure de la Communauté et marque le souhait d'afficher une plus grande cohérence de celle-ci. C'est aussi à cette occasion qu'en l'absence d'organe spécifique, le rôle de porte-parole des Etats membres est confié à la présidence.

Le Conseil européen de La Haye de 1976 attribue pour la première fois à la coopération politique l'objectif de rechercher une "politique étrangère commune".

En octobre 1981, le rapport de Londres, né d'une initiative du ministre britannique, Lord Carrington, mentionne la vocation de la coopération politique européenne à traiter de "certains problèmes de politique étrangère portant sur les aspects politiques de la sécurité".

La déclaration solennelle de Stuttgart de juin 1983 constitue le point de départ d'une nouvelle réflexion qui débouchera sur l'acte unique européen.

2. L'acte unique européen

En juin 1985, le Conseil européen de Milan convoque une Conférence intergouvernementale chargée d'amender le traité de Rome et d'élaborer "un traité sur une politique étrangère et de sécurité commune". L'acte unique européen, qui résultera de ces négociations en février 1986, comporte un titre III consacré à la coopération européenne en matière de politique étrangère.

A la vérité, ce texte apporte peu d'éléments novateurs, mais il consacre les acquis et les pratiques de la coopération politique. Il confirme ainsi l'obligation d'information mutuelle et de consultation sur les questions de politique étrangère d'intérêt général et suggère la recherche de positions communes aux parties. Il invite celles-ci à respecter un engagement de solidarité pour que les initiatives nationales ne puissent nuire à l'efficacité globale des Douze. Il évoque également l'éventualité d'une pratique d'abstention pour ne pas "faire obstacle à la formation d'un consensus et à l'action conjointe qui pourrait en résulter" et contient une référence, encore vague, aux actions communes à entreprendre.

Enfin, l'acte unique prévoit l'instauration d'un secrétariat permanent auprès du Conseil, chargé de l'organisation et de la gestion de la coopération politique européenne.

Acte unique européen

Chapitre III : dispositions sur la coopération européenne en matière de politique étrangère

Article 30 (extraits) :

1. Les Hautes Parties contractantes (2(*)), membres des Communautés européennes, s'efforcent de formuler et de mettre en œuvre en commun une politique étrangère européenne.

2. a) Les Hautes Parties contractantes s'engagent à s'informer mutuellement et à se consulter sur toute question de politique étrangère ayant un intérêt général, afin d'assurer que leur influence combinée s'exerce de la manière la plus efficace par la concertation, la convergence de leurs positions et la réalisation d'actions communes.

b) Les consultations ont lieu avant que les Hautes Parties contractantes ne fixent leur position définitive.

c) Chaque Haute Partie contractante, dans ses prises de position et dans ses actions nationales, tient pleinement compte des positions des autres partenaires et prend dûment en considération l'intérêt que présentent l'adoption et la mise en œuvre de positions européennes communes.

Afin d'accroître leur capacité d'action conjointe dans le domaine de la politique étrangère, les Hautes Parties contractantes assurent le développement progressif et la définition des principes et d'objectifs communs. La détermination des positions communes constitue un point de référence pour les politiques des Hautes Parties contractantes.

d) Les Hautes Parties contractantes s'efforcent d'éviter toute action ou prise de position nuisant à leur efficacité en tant que force cohérente dans les relations internationales ou au sein des organisations internationales.

[...] 5. Les politiques extérieures de la Communauté européenne et les politiques convenues au sein de la coopération politique européenne doivent être cohérentes.

La présidence et la Commission, chacune selon ses compétences propres, ont la responsabilité particulière de veiller à la recherche et au maintien de cette cohérence.

[...]

Même si l'action extérieure de l'Europe est restée à un stade déclaratoire durant cette période, les vingt années de concertation menée dans le cadre de la coopération politique européenne n'ont pas été inutiles : elles ont permis un rapprochement effectif entre les diplomaties européennes grâce aux nombreux groupes de travail, géographiques et thématiques, qui ont constitué autant de lieux d'information et d'échanges entre elles. Ce bilan est d'autant plus appréciable que les décisions prises dans ce cadre étaient dépourvues de caractère contraignant et d'obligation de résultats : le seul engagement réel inscrit dans l'acte unique se limitait à celui de procéder à l'information et la consultation des pays partenaires avant la formulation d'une position nationale.

B. L'ETAPE DE MAASTRICHT

Lors des négociations du traité de Maastricht, les Etats ont souhaité donner une nouvelle dimension à la coopération intergouvernementale pratiquée jusqu'alors. Au centre du débat se trouvait la question des moyens de doter l'Union d'une politique extérieure crédible et efficace. Elle conduisait à étudier l'opportunité d'une conception globale de celle-ci, dans ses aspects diplomatiques, commerciaux et d'aide au développement.

Les Etats membres devaient également se prononcer sur le bien-fondé d'introduire, dans le champ d'action de la coopération européenne, les questions liées à la sécurité et à la défense.

La nécessité d'aboutir à un compromis a limité l'ampleur des réalisations, mais n'a pas fait obstacle à la création de nouveaux instruments opérationnels.

1. Une solution de compromis

Le traité de Maastricht aurait pu donner un nouvel essor à la politique étrangère de l'Union, mais l'essai n'a pas été transformé. Une première proposition présentée par la Commission en mars 1991, envisageait une approche unifiée de l'action extérieure de l'Union, qui n'a pas alors été jugée opportune par les Etats membres, à la seule exception des Pays-Bas.

Les négociateurs ont finalement fait le choix d'organiser dans un cadre institutionnel unique, un système de fonctionnement particulier pour la politique étrangère et de sécurité commune.

Ils ont imaginé une construction européenne fondée sur trois piliers : un premier pilier communautaire (CEE, CECA et CEA), un deuxième pilier, intergouvernemental, pour la PESC, et un troisième pilier, relatif à la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Chacun de ces piliers, avec ses mécanismes propres et en tenant compte des nécessités particulières à chaque domaine, concourt à l'Union politique.

Il n'en demeure pas moins que des progrès ont été accomplis, notamment dans l'approche opérationnelle de la politique étrangère de l'Union.

2. Les acquis de Maastricht

a) Des objectifs ambitieux pour la PESC.

La volonté "d'affirmer l'identité de l'Union européenne sur la scène internationale" a conduit les Etats signataires à assigner à la PESC cinq objectifs précis, se rapportant à la fois à la défense de l'indépendance de l'Union et à l'ordre international :

· la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux et de l'indépendance de l'Union

· le renforcement de la sécurité de l'Union et de tous les Etats membres ;

· le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale ;

· la promotion de la coopération internationale ;

· le développement et le renforcement de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

b) De nouveaux outils.

Afin de dépasser le stade de la déclaration, qui constituait la forme classique d'expression de la coopération politique, le traité de Maastricht a conçu deux nouveaux instruments au service d'une politique étrangère commune : la position commune et l'action commune.

Celles-ci ont vocation à établir un cadre opérationnel pour la mise en œuvre de la politique extérieure et sont affectées d'un caractère contraignant qui leur confère une force supérieure à celle des simples déclarations. Les Etats membres ont désormais l'obligation de mettre leurs diplomaties en conformité avec les décisions arrêtées en commun et de défendre celles-ci au sein des organisations internationales. Les positions communes permettent au Conseil, "chaque fois qu'il l'estime nécessaire", d'élaborer des stratégies ; les actions communes nécessitent la mise en commun de moyens d'action nationaux et communautaires "dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts importants en commun", sur la base d'orientations générales fixées par le Conseil européen.

Toutes deux requièrent un vote unanime, du Conseil ; toutefois, celui-ci peut décider de fixer la mise en œuvre des actions communes par vote à la majorité qualifiée, mais cette option n'est retenue qu'avec l'accord de tous les Etats membres. Ce mode d'adoption reste donc tout à fait exceptionnel dans la politique extérieure de l'Union ; il ne peut jamais être envisagé dans le domaine de la sécurité qui demeure régi par la règle de l'unanimité.

Depuis l'entrée en vigueur du Traité sur l'Union européenne, le Conseil a adopté une vingtaine d'actions communes(3(*)) -et deux fois plus de décisions de prorogation et de modification de celles-ci. Ses domaines d'intervention se sont rapportés notamment à la lutte contre les mines anti-personnel et à l'appui aux processus électoraux, en Afrique du Sud, en Palestine, en Russie ou dans l'ex-Yougoslavie.

Une trentaine de positions communes a été arrêtée par le Conseil sur la même période, portant majoritairement sur des questions géographiques, -et surtout l'ex-Yougoslavie- plutôt que sur des problèmes thématiques. Certaines d'entre elles ont été établies en liaison avec l'article 228A qui précise la procédure à appliquer pour réduire ou interrompre les relations économiques avec des pays tiers.

c) L'intégration des questions relatives à la sécurité

Le traité de Maastricht a inclus, dans le champ d'action de la politique étrangère, l'ensemble des questions relatives à la sécurité. Cette extension est assortie de l'annonce prudente d'une "définition à terme d'une politique de défense commune, qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune".

C'est à l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), désormais "partie intégrante du développement de l'Union européenne" qu'est confiée la mission "d'élaborer et de mettre en œuvre les décisions et les actions de l'Union qui ont des implications dans le domaine de la défense".

La complexité de la rédaction retenue par le traité reflète la difficulté de trouver un texte qui puisse réunir partisans et adversaires -Royaume-Uni, Irlande et Danemark- de l'instauration d'une défense européenne.

II. DES RESULTATS CONTRASTES

Il est aisé de brocarder la PESC et ses manquements, mais l'ironie n'est pas l'attitude la plus constructive et la plus fructueuse qui puisse être adoptée en la matière. Elle s'appuie sur une lecture tronquée de la politique étrangère qui serait résumée à la survenance des crises internationales aiguës et à l'observation de leur gestion. Sur ce terrain qui monopolise, il est vrai, l'attention de l'opinion publique, l'Europe n'a pas encore fait la preuve de son efficacité. En revanche, on ne peut lui contester de réels succès dans d'autres aspects de son action extérieure : d'aucuns considèrent même que l'Union fait parfois de la PESC sans le savoir.

A. UNE INFLUENCE POLITIQUE BIEN RÉELLE, ASSOCIEE A L'ACTION ÉCONOMIQUE

La force de l'Europe réside essentiellement dans sa capacité d'intégration : elle en a fait maintes fois la preuve, par le passé, lors de l'entrée de l'ex-Allemagne de l'Est dans l'Union, ou par son soutien au processus de démocratisation en Espagne, en Grèce, au Portugal et dans les pays d'Europe centrale et orientale. C'est cette démarche qu'elle continue de promouvoir.

1. Aux frontières de l'Europe

· L'élargissement de l'Union

S'il est un exemple d'action géostratégique de politique étrangère conduite par tous les Etats membres, c'est bien celui de l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale, baltique, et orientale. Certes, cette volonté commune n'a pas emprunté les voies et moyens de la PESC pour s'exprimer et le problème tient au fait que l'Union européenne n'a pas eu le courage d'aborder les conséquences politiques et stratégiques de ses choix : seul le Président de la République, M. Jacques Chirac, a soulevé le cas particulier de Chypre lors du Conseil européen de Luxembourg... On peut déplorer que le vrai débat n'ait jamais eu lieu. Il est inexact de considérer que la liste des candidats à l'adhésion était uniquement une considération de nature technique : au-delà des indiscutables critères objectifs, l'ordre dans lequel s'effectuera l'élargissement aura des conséquences politiques considérables sur le continent.

· La politique euro-méditerranéenne

La conférence de Barcelone de novembre 1995, organisant un partenariat entre douze pays tiers méditerranéens et l'Union européenne constitue également un axe fort de sa politique extérieure. Cet accord propose un plan de développement global comportant trois volets, politique, économique et culturel. Certes, la mise en œuvre de ce projet avance lentement et subit des blocages et des difficultés liés, essentiellement, à la situation politique au Proche-Orient, mais elle progresse. Le volet économique, qui a fait le pari de l'instauration d'une zone de libre échange à l'horizon 2010, commence d'être préparé par certains pays -Maroc, Tunisie- ; d'autres sont encore confrontés à des difficultés trop profondes pour l'envisager déjà. Enfin le volet culturel, social et humain en est encore à ses balbutiements. Il demeure que cette approche intégrée semble pertinente et bien acceptée par les différents partenaires.

2. En matière d'action humanitaire

· Un rôle essentiel, mais ambigu

L'action humanitaire mise en œuvre par la Commission correspond environ, à elle seule, à 25 % de l'effort mondial(4(*)). On peut, bien sûr, n'y voir que la compensation et la conséquence des échecs de la diplomatie. En effet, l'assistance humanitaire traite, avec autant de neutralité qu'il lui est possible, les conséquences des conflits. Son rôle est également ambigu : facile et rapide à mobiliser, mieux perçue qu'une intervention armée, elle peut n'être parfois que l'unique élément de réponse apportée à la question du conflit.

Cette observation est particulièrement vraie au niveau de l'Union où l'aide humanitaire, qui est une compétence communautaire, ne connaît ni les susceptibilités, ni les contraintes décisionnelles qui sont spécifiques au domaine de la PESC.

· Un succès réel de l'Union

En dépit de certains problèmes récents -et financièrement limités-, on peut considérer que l'action humanitaire de l'Union conduite, à travers l'agence Echo(4(*)),par le Commissaire Emma Bonino, produit des résultats positifs.

Intervenant dans plus de soixante pays répartis dans le monde, la politique d'aide humanitaire est dotée d'une visibilité que d'autres politiques n'ont pas et se trouve soutenue à la fois par les acteurs de l'intervention humanitaire et par l'opinion publique.

Sans doute pourrait-elle être mieux adaptée encore à la gestion des crises politiques ou des catastrophes naturelles : on pourrait ainsi souhaiter la constitution d'une force commune d'intervention humanitaire plus efficace que ne le sont aujourd'hui les interventions juxtaposées des pays membres, lorsqu'ils interviennent de manière bilatérale.

3. En matière d'aide au développement

L'Union européenne et ses Etats membres sont le principal fournisseur d'aide internationale, représentant près de 60 % de l'ensemble de l'aide publique au développement dans le monde, contre 4 % pour les Etats-Unis et 18 % pour le Japon. La communauté assume à elle seule plus de 10 % de l'aie fournie par les pays de l'OCDE. A travers la convention de Lomé, l'Afrique subsaharienne demeure la principale bénéficiaire -pour près de 40 % du total-, suivie des pays d'Europe centrale, de la Méditerranée, de l'Asie, et de l'Amérique latine.

La convention de Lomé reste le plus ancien et le plus ambitieux programme d'aide au développement de l'Union : elle propose une approche intégrée à soixante et onze pays ACP (dialogue politique, commerce, aide au développement). La négociation de son cinquième volet est en cours pour l'an 2000.

B. UNE GESTION MEDIOCRE DES CRISES

Lorsqu'on veut illustrer l'incapacité de l'Europe à influencer la vie internationale, on souligne souvent qu'elle ne sait ni gérer les conflits, ni les prévenir.

Il s'agit là de deux aspects très différents des choses et si l'on doit malheureusement admettre que l'Union a connu peu de réussite dans le règlement des crises, il en est tout autrement du problème de la prévention des conflits.

1. La prévention des conflits : un mauvais procès

Lorsqu'une crise éclate, c'est à l'évidence que les tentatives pour la prévenir n'ont pas été couronnées de succès. Mais comment peut-on apprécier l'excellence d'une politique de prévention puisque, par définition, elle se traduit par l'absence d'événement ?

Accuser l'Union d'incapacité dans sa politique de prévention constitue donc un bien mauvais procès : inutile, compte tenu des crises ouvertes avérées auxquelles l'Europe n'a pu faire face, et fort injuste car son action extérieure se caractérise, au contraire, par un fort contenu préventif.

Ainsi, celui-ci a trouvé sa traduction dans le domaine des exportations d'armes, le code de conduite sur les exportations d'armements conventionnels ayant été adopté par le Conseil le 8 juin 1998. Il organise notamment un dispositif d'information entre les pays membres sur leurs exportations respectives d'armes pour qu'un pays tiers se voyant refuser une autorisation d'achat ne puisse recourir à un autre Etat membre de l'Union.

La réussite du pacte de stabilité en Europe de l'Est, première action commune de l'Union, est aussi une illustration positive de la politique de prévention européenne.

Pour limiter les risques de tension après l'éclatement du bloc socialiste, l'Union a ainsi organisé, en mai 1994, une conférence de lancement d'un pacte de stabilité en Europe. Très largement inspiré d'une initiative du premier ministre français, M. Edouard Balladur, ce pacte prévoyait l'organisation de relations de bon voisinage entre Etats. Sur cette base, des traités ont ainsi pu être conclus entre la Lituanie et la Pologne, la Lituanie et la Biélorussie, ainsi que la Roumanie et la Hongrie.

Plus généralement, on peut considérer que l'Europe se préoccupe de la prévention des déséquilibres, par une approche économique, globale, menée sur le long terme. Désamorcer les conflits sociaux, protéger l'environnement, veiller aux équilibres démographiques et migratoires, influer sur les négociations commerciales internationales, c'est aussi faire acte diplomatique ; une diplomatie sans vaine gloire, peut être, mais qui n'est pas sans effet.

La véritable défaillance des outils que peut mettre en oeuvre l'Europe se mesure lorsqu'elle est confrontée à une situation de conflit ouvert et d'agression, de celles qui cristallisent les sentiments de l'opinion publique et font subir aux gouvernements une pression médiatique sans cesse croissante. L'histoire récente a fourni plusieurs illustrations de la faiblesse des possibilités d'action au niveau européen.

2. La PESC à l'épreuve de la guerre

Deux conflits ont particulièrement mis à mal la crédibilité de l'Europe et de sa capacité à jouer les médiateurs dans leur règlement, pour des raisons différentes : en Europe centrale, pour des motifs liés notamment à l'existence de divergences d'opinions entre Etats membres, en Afrique subsaharienne, du fait d'une mauvaise analyse des situations et du désintérêt de certains Etats membres pour cette guerre lointaine.

a) Dans l'ex-Yougoslavie.

Dès l'éclatement des hostilités entre les Serbes, les Slovènes et les Croates, en juin 1991, l'Union prend, dans un premier temps, l'initiative de susciter les accords de Brioni pour le maintien de la Fédération yougoslave. Dans le même temps, une démarche franco-allemande propose d'établir une force de maintien de la paix de l'UEO en Croatie. Cette proposition n'aboutit pas en raison des désaccords entre l'axe Paris-Bonn et Londres et très vite, le Conseil européen s'efface devant l'ONU. Le 8 octobre 1991, M. Cyrus Vance est nommé médiateur de l'ONU, et c'est le Conseil de sécurité des Nations Unies qui jouera un rôle déterminant dans l'évolution de la crise yougoslave durant les deux années suivantes.

A la suite des échecs successifs des plans Vance-Owen, Owen-Stoltenberg et Juppé-Kinkel, un groupe de contact des Cinq, associant l'Allemagne, les Etats-Unis, la France, la Grande-Bretagne et la Russie, prend le pas sur l'ONU. C'est en définitive la diplomatie américaine qui impose la fin du conflit, au cours de l'été 1995, grâce aux initiatives de M. Richard Holbrooke.

C'est surtout dans la gestion militaire du conflit que les performances européennes sont médiocres : aucune contribution en matière de forces terrestres n'est venue de l'UEO. Les apports de troupes au sein de la Forpronu ont été effectués à titre national, essentiellement par la France, la Grande-Bretagne et l'Espagne. Les opérations aériennes ont été conduites par l'OTAN sous commandement américain. Les responsabilités incombant à l'UEO en tant qu'organisation de défense européenne, ont uniquement concerné l'embargo fluvial sur le Danube et l'aide à la gestion, par l'Union européenne, de la ville de Mostar. La quasi inexistence de l'UEO dans le conflit bosniaque est d'autant plus flagrante que, à cette époque même, il était procédé à un renforcement substantiel de cette organisation.

En revanche, les aides financières apportées par l'Union européenne à l'ex-Yougoslavie ont été considérables : elles se sont élevées à près de 780 millions d'écus, soit 60 % des dépenses d'assistance humanitaire accordées à cette région, auxquels s'ajoutent 100 millions d'écus destinés à la ville de Mostar. Depuis la signature des accords de Dayton, l'Union européenne a doté la Bosnie d'un programme Phare de 400 millions d'écus pour la période 1996-1999.

Diverses raisons peuvent expliquer l'absence européenne dans la crise bosniaque. D'abord, des divergences entre Etats membres sur l'opportunité d'une reconnaissance diplomatique des Républiques. Ensuite, l'hostilité constante de la Grande-Bretagne à l'association de l'UEO comme organe militaire de l'Union. Enfin, l'extrême dépendance militaire des européens à l'égard des Etats-Unis et des moyens de l'OTAN, alors même qu'il n'existait pas, au fond, de totale convergence d'analyse entre les intérêts américains -plutôt favorables aux musulmans bosniaques- et franco-britanniques, soucieux de maintenir une politique de neutralité humanitaire.

b) Dans la région des grands lacs

· Au Rwanda

Avant le déclenchement de la crise du printemps 1994, l'Union s'est peu impliquée dans la situation rwandaise et a maintenu toutes ses coopérations en dépit des atteintes aux droits de l'Homme qu'on signalait déjà.

Lorsque la guerre a éclaté, elle s'est bornée à rendre publiques quelques déclarations et les Etats membres ont privilégié la voie de l'ONU. Les divergences entre les partenaires ont conduit la France à prendre seule en charge l'opération "Turquoise" dans l'ouest du pays : une intervention de l'Union, aurait nécessité l'adoption d'une action commune, qui ne recueillait pas l'unanimité.

Ce n'est que six mois après le début de la crise et du génocide, que l'Union s'est accordée sur un moins-disant politique : l'adoption d'une position commune, le 24 octobre 1994, donnant la priorité au retour des réfugiés. Une première tranche de 67 millions d'écus - dont 5 destinés à l'envoi sur place d'observateurs des Droits de l'Homme - a été affectée à un programme de réhabilitation. Les actions, axées classiquement sur le développement économique et social, ont certes été utiles, mais il aurait sans doute fallu apporter aussi un soutien aux partis politiques capables de constituer un contrepoids à l'option militaire.

Sur les 350 millions d'écus d'aide accordés par la Commission en 1994, 280 millions ont été consacrés à l'action humanitaire en faveur des deux millions et demi de réfugiés, 80 millions à l'aide alimentaire et 67 millions au programme de réhabilitation du pays.

Au sein de l'Union, des divergences opposaient les Etats membres sur l'évaluation de la crédibilité à accorder aux nouvelles autorités rwandaises. La France, plutôt réservée sur ce point, finit par rejoindre la position commune soutenue par la Présidence allemande. Cette décision a comporté un réel intérêt politique : notamment, en disqualifiant les responsables rwandais agissant dans les camps, l'Union a empêché que des milices créent une force crédible sur le plan international. En ce sens, elle a joué un rôle réel dans la seconde phase de la crise. Une position commune adoptée plus tôt, prise sur le fondement d'une analyse partagée, aurait peut-être pu produire un effet préventif dans la région des grands lacs.

· Au Congo

En novembre 1996, à la suite de la rébellion dans l'Est Zaïre, les forces sous commandement de Laurent-Désiré Kabila, avec l'aide des tutsis zaïrois -et celle, inavouée, de l'armée rwandaise- ont attaqué des camps de réfugiés accueillant plus d'un million de personnes, pour l'essentiel hutus. A la suite de cette attaque, 850.000 réfugiés sont rentrés au Rwanda entre novembre et décembre 1996, mais plus de 200.000 personnes ont disparu entre novembre 1996 et le printemps 1997, disparitions qui sont actuellement l'objet d'une enquête de l'ONU.

A l'époque, une tentative canadienne d'envoi d'une force multinationale (FMN) a échoué, devant les résistances américaines et avec le consentement tacite de quelques pays européens qui ont ignoré le nouveau massacre qui était en train de se produire. L'UEO a été sollicitée par le Conseil européen afin d'étudier quelle pourrait être sa contribution. Les lourdeurs administratives, mais surtout le veto britannique opposé par le gouvernement Major, n'ont pas permis la moindre conclusion positive, aussi minime soit-elle, de contribution de l'UEO à effort humanitaire.

Le problème avait des causes plus lointaines. Au Conseil "Affaires Générales" du 28 octobre 1996, Mme Emma Bonino déclarait, que "les temps de la politique, et notamment ceux de la PESC, ne sont pas toujours compatibles avec l'évolution des situations de crises déclarées. On discute désormais depuis deux ans de l'exigence de trouver une solution politique à cette crise humanitaire, sans issue. L'humanitaire ne peut et ne doit constituer un alibi pour l'absence de volonté politique".

Le Haut Commissariat aux Réfugiés a également fait appel, en vain pendant ces deux années, à la communauté internationale pour qu'elle intervienne afin de séparer, dans les camps, les éléments armés des véritables réfugiés.

Qu'en fin de compte la seule issue ait été celle de la violence n'a surpris personne. La communauté internationale a laissé se dégrader la situation sans jamais montrer de signe de vouloir vraiment intervenir.

Si les mécanismes de la PESC n'ont pas fonctionné, c'est aussi parce que celle-ci semble souvent reposer sur des analyses très approximatives. Dans ce cas, il a été consacré beaucoup d'énergie à la recherche d'une "solution globale" qui, manifestement, avait très peu de chances de se matérialiser.

3. Les dysfonctionnements de la PESC

L'absence d'une véritable politique étrangère de l'Union dans ces conflits récents ne peut s'expliquer de manière unique, mais on peut dégager quelques constantes qu'il est essentiel de souligner.

· Une cause fondamentale :

la faiblesse essentielle de l'Union, tient à sa défaillance politique : les Etats membres n'ont pas encore surmonté les divergences de fond qui les opposent sur la conception même de la PESC.

· Des causes formelles :

  • la cohérence entre le premier et le deuxième pilier demeure insuffisante. La Commission, ne s'estime pas liée juridiquement par les actions communes mais, en même temps, elle entend revendiquer d'avoir, dans la PESC, le rôle premier que lui assignent les traités au titre des relations extérieures de la Communauté.
  • la PESC manque de visibilité dans les conflits géographiques, comme pour les initiatives horizontales (non prolifération...).
  • l'Union secrète une diplomatie de réaction plutôt que d'initiatives : elle a surtout recours aux sanctions plutôt qu'aux incitations ; elle intervient de façon ponctuelle en matière de droits de l'Homme, sans que l'on perçoive la stratégie de promotion globale qu'elle souhaite mettre en œuvre ; et surtout, c'est une diplomatie essentiellement déclaratoire : plus de quarante déclarations ont été produites sur le Kosovo dans les derniers mois....
  • en matière de sécurité et de défense, le bilan de l'UEO est médiocre, que cela soit le fait de l'obstruction de certains partenaires ou des lenteurs propres à cette organisation.

III. LES MOYENS D'UN RENOUVEAU DE LA PESC

A. LA REPONSE D'AMSTERDAM AUX INSUFFISANCES PASSEES

L'Union dispose désormais de nouveaux outils et de moyens d'intervention qui peuvent lui permettre d'accroître son influence politique, internationale et d'améliorer la prévention des crises, si elle en a la volonté.

Le diagnostic des lacunes passées a été établi avec lucidité : le traité d'Amsterdam contient des réponses et des outils qui, cette fois, paraissent adaptés et susceptibles de permettre l'émergence d'une véritable PESC, si les Gouvernements en ont la volonté.

1. Pour améliorer la lisibilité de la PESC

a) L'absence de personnalisation de la politique étrangère de l'Union et "Monsieur PESC"

Le manque de personnalisation de la PESC

Le reproche le plus souvent formulé à l'encontre de la PESC est celui d'un manque de lisibilité et de personnalisation. A l'évidence, jusqu'à présent, l'Union ne dispose pas d'une autorité à même d'exposer par une voix unique la position de quinze Etats membres et de fédérer les points de vue.

Suivant le cas, interviennent alors dans le débat, ensemble ou séparément, soit les autorités nationales, en ordre dispersé, soit la présidence du Conseil, soit encore le président de la Commission ou l'un des cinq commissaires en charge des relations extérieures. Il résulte de cette pluralité de partenaires, au mieux un sentiment d'improvisation bruyante, au pire une réelle confusion lorsque les voix sont discordantes ou concurrentes.

Cette constatation s'est trouvée au centre des discussions de la Conférence intergouvernementale. Sous l'impulsion française en particulier, elle a débouché sur la création d'une autorité nouvelle : le Haut représentant pour la PESC.

L'instauration d'un Haut représentant

L'article J8 du traité organise ainsi l'articulation des institutions intervenant désormais dans la délimitation et la mise en œuvre de la PESC :

"La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. [... Elle...] est assistée par le secrétaire général du Conseil, qui exerce les fonctions de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune".

Bien que la rédaction définitive de ce texte ne le laisse pas apparaître clairement, il s'agit bien ici de l'instauration d'une nouvelle autorité, et non de l'extension des pouvoirs du secrétaire général du Conseil, dans son acception traditionnelle, à d'autres fonctions. Seul "Monsieur ou Madame PESC" portera le titre de secrétaire général du Conseil, les fonctions actuellement attribuées à celui-ci étant désormais dévolues à un secrétaire général adjoint.

Les fonctions du Haut représentant

Conformément à l'article J16 du traité, "le secrétaire général du Conseil, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, assiste le Conseil pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, en contribuant notamment à la formulation, à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers".

L'objectif est donc bien de donner un visage à l'action extérieure de l'Union, en conférant au nouveau Secrétaire général un rôle central dans l'élaboration de celle-ci, dans la conduite de négociations et dans la prise de décision. Cette initiative s'est appuyée sur l'expérience menée en ex-Yougoslavie qui, en dépit de son bilan mitigé en termes d'efficacité, a fait ressortir l'intérêt pour l'Union de disposer d'un porte-parole unique.

Le problème du choix

L'aboutissement des discussions intergouvernementales dans le sens suggéré par la délégation française n'était certes pas garanti pendant les négociations (4(*)). Les autres Etats membres se montraient plus que réservés sur la proposition déposée le 6 juin 1996 pour qu'une autorité devienne "la voix et le visage de l'Union" ; ce n'est qu'après la déclaration franco-allemande de Fribourg, du 27 février 1996, que le débat a réellement pu s'ouvrir.

Il résultait de ce texte commun la nécessité de créer "une nouvelle fonction qui contribue à une meilleure lisibilité et à une meilleure cohérence de la PESC". C'est seulement lorsque les différents partenaires ont admis que la création d'un "Monsieur PESC" n'avait pas pour but l'institution d'une structure de plus, s'ajoutant à la Commission et au Conseil, qu'un accord a pu être trouvé.

Mais une autre étape, primordiale, doit encore être franchie : celle de la désignation effective du Haut représentant. Envisagée dans un premier temps pour la fin 1998, cette nomination a finalement été reportée suivant les conclusions du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 : "Le Haut représentant pour la PESC devra être nommé dès que possible et être une personnalité ayant une stature politique de premier plan".

Cette décision lève l'ambiguïté qui pesait jusqu'alors sur le choix de la personnalité, qui constitue un élément décisif de son efficacité. Pour qu'il bénéficie d'une réelle autorité, qui lui permette d'initier et d'animer la politique étrangère de l'Union, il est essentiel que l'accord porte sur une personnalité politique afin de bénéficier d'une écoute et d'une crédibilité incontestables auprès du Conseil.

Tant qu'il était envisagé que la désignation concerne une personnalité du monde diplomatique et administratif, le risque était grand que le Haut représentant ne soit qu'une instance supplémentaire, ne faisant pas progresser la situation d'aujourd'hui. L'avancée de Vienne constitue un élément très positif pour l'évolution de la PESC.

b) L'absence de planification et l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide

L'absence de politique étrangère claire et les défaillances de l'Union dans la gestion des crises sont imputables, pour partie, à la faiblesse des structures chargées d'anticiper les évolutions internationales, d'analyser de manière commune les événements et de programmer la conduite à tenir.

La création d'une unité de planification

Le traité d'Amsterdam a souhaité renforcer le dispositif opérationnel de l'Union en la matière : dans une courte déclaration annexée, il a prévu la création d'une unité de planification de la politique et d'alerte rapide (5(*)).

Celle-ci, constituée auprès du Conseil et placée sous la responsabilité directe du Haut représentant pour la PESC, doit œuvrer à l'instauration d'une coopération efficace avec la Commission afin d'assurer la cohérence de la politique étrangère avec la politique économique extérieure de l'Union.

L'unité a en charge d'élaborer la politique étrangère de l'Union, qui sera ensuite définie par le Conseil, d'évaluer les intérêts européens en matière de PESC et de donner rapidement l'alerte lorsque des évolutions laissent à prévoir des répercussions importantes sur le plan international.

Le bon fonctionnement de cette structure suppose que collaboreront sincèrement avec elle les Etats membres et la Commission, afin qu'ils lui transmettent toutes informations, même confidentielles, pour permettre ce travail de planification, d'information, d'évaluation et de conception.

Un mauvais départ ?

Les discussions, hésitations et atermoiements qui ont présidé au démarrage de l'unité constituent malheureusement des indices inquiétants pour l'avenir de cette nouvelle structure.

Les premiers débats, lancés durant la présidence luxembourgeoise avec une certaine précipitation, ont en effet débouché sur un accord pour que tous les Etats membres soient représentés au sein de l'unité (6(*)).

Dès lors que cette cellule est, une fois encore, fondée sur un schéma intergouvernemental, on peut craindre que son apport ne reste au niveau diplomatique classique. Cette option risque de renforcer l'antagonisme artificiel, posé par le traité d'Amsterdam, entre "petits" et "grands" Etats membres et le problème sera plus aigu encore après l'é 

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