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L'Analyse prospective de l'armement européen

L'Analyse prospective de l'armement européen

Discours du ministre français de la Défense, M. Alain Richard, à la séance de clôture de la 35ème session nationale du CHEAr. Paris, le 12 juin 1999.

Nous assistons à la clôture de cette session du CHEAr. Le thème choisi en toute indépendance par le Conseil d'orientation, le Comité d'orientation et de perfectionnement, porte sur l'analyse prospective de l'armement européen. Le sujet est particulièrement opportun par sa cohérence avec les efforts entrepris par le ministère, à savoir renforcer la vision à long terme de notre politique d'armement et en éclairer les orientations stratégiques. Cette méthode de travail sert le débat autour des grands axes de notre politique de défense. Il est d'ailleurs utile de replacer certains de vos travaux dans le cadre des deux thèmes, aujourd'hui au cœur des réflexions du ministère : tout d'abord les enseignements instantanés ou plus approfondis que nous devons tirer de notre participation aux opérations du Kosovo et d'autre part la construction de l'Europe de la défense.

Au moment où s'achève pour nos forces la phase des opérations aériennes dans la crise des Balkans et que la phase terrestre de maintien de la paix est maintenant engagée, le ministère de la Défense lance l'initiative d'une réflexion élargie sur les enseignements à tirer de notre engagement dans ce conflit. Cet exercice doit être conduit dans un esprit de transparence et de réactivité. C'est ce qui a guidé le premier séminaire que nous avons tenu pour évaluer les premières indications issues de notre engagement. Ces travaux vont continuer à mobiliser les attentions au sein du ministère et chez nos partenaires. Ils vont se poursuivre dans la durée et produiront des analyses de fond susceptibles d'impact, y compris sur l'organisation du ministère lui-même.

Les événements au Kosovo ont démontré la volonté des Européens de prendre toutes leurs responsabilités dans la gestion d'une crise, du moins dans sa gestion politique. Ils ont manifesté cette nécessité de participer de manière significative aux opérations militaires au côté des américains dans le cadre de l'alliance. Plusieurs conclusions temporaires peuvent déjà être tirées de notre action sur le plan technico-opérationnel. Ces opérations rappellent d'abord ce que d'autres actions en coalition avaient déjà mis en lumière, à savoir le besoin d'une inter-opérabilité sans faille. Elle concerne non seulement les matériels mais aussi l'organisation des forces à tous les niveaux. Un effort important en matière de politique d'acquisition, d'élaboration des concepts, des procédures d'emploi et aussi en matière d'entraînement, est par conséquent requis. De nombreuses réflexions sont menées à cet égard, au sein de l'organisation intégrée et dans différents pays de l'alliance. Nous avons intérêt à participer à ces études afin de ne pas être écartés des décisions de standardisation dont les effets opérationnels, voire industriels, sont déterminants. Ces réflexions sur notre engagement vont d'ailleurs enrichir les réflexions élaborées au cours de l'année, de façon plus continue, par le conseil scientifique de la défense. L'ensemble de ces contributions du ministère peuvent nous permettre de jouer un rôle significatif dans l'élaboration des schémas d'inter-opérabilité appelés à se développer.

L'autonomie de renseignement et le besoin de systèmes d'information efficaces sont une autre des données évidentes à retenir de ces opérations. Notre pays peut se prévaloir en ce domaine d'une place appréciable au sein de l'Europe après avoir fourni depuis dix ans un effort budgétaire significatif, continu et programmé. Cette persévérance, doublée d'une véritable ambition technologique, est partagée par les industriels. Elle nous permet dès maintenant de disposer d'une panoplie cohérente, même si l'étendue des moyens de renseignement, de télécommunication et de commandement, est encore insuffisante. Nous pouvons promouvoir sur cette base solide, une démarche plus résolument européenne. Nous attendons en effet de la crise du Kosovo qu'elle encourage la réflexion de certains de nos partenaires européens quant à l'intérêt de ces équipements. C'est bien sûr le cas dans le domaine du renseignement d'origine spatiale à cause du caractère emblématique des outils satellitaires. Tous ceux impliqués de près, comme nous, dans le traitement de cibles aériennes, ont mesuré toute la chaîne des moyens de renseignement dans lesquelles les Européens devaient investir plus encore. Cet engagement illustre par ailleurs, le besoin impérieux pour des pays de notre statut, de disposer d'un outil militaire flexible et adaptable. L'importance des frappes de précision déjà mises en avant pendant la guerre du Golfe, a été amplement confirmée. Le développement et la modernisation des moyens nécessaires à la réalisation de ces frappes resteront un souci constant dans les années à venir. L'expérience de cette campagne, valide une bonne partie des choix de programmation déjà opérés au cours des années passées. Mais nous devons sensiblement améliorer notre capacité de préparation et d'évaluation des frappes pour pouvoir réaliser les missions avec souplesse et réactivité. La proposition du CEMA de mettre en place une structure complémentaire au COIA chargé de cette mission, en collaboration avec nos partenaires européens, est par conséquent d'un grand intérêt.

Le rapport réalisé par une de vos équipes sur le rôle de l'Homme dans les systèmes d'armes, dessine les perspectives du développement rapide de moyens de plus en plus performants. Il s'agit de permettre aux militaires engagés sur le champ de bataille de remplir efficacement leur mission en minimisant les risques encourus. Nous devrons savoir nous adapter à une organisation d'opérations toujours plus complexe. Cette adaptation sera la source de la supériorité. La technique, notamment les technologies de l'information, permettra un certain découplage entre l'action sur le terrain et la gestion des opérations. L'utilisation des Drones au Kosovo, a montré comment ces avancées techniques permettent, pour certaines missions, de s'affranchir de tout engagement sur le terrain. L'évaluation des effets stratégiques à plus long terme de la disproportion croissante entre la sécurisation accrue des personnels militaires et l'exposition persistante, voire aggravée des populations civiles, s'impose aussi. Cela ne résulte pas d'une volonté stratégique mais simplement du type de conflits dans lequel nous nous sommes engagés, alors que nous ne les traitions pas il y a encore dix ans. La question de la disproportion des risques encourus devra rester au cœur de nos réflexions au sein de la relation complexe entre les autorités chargées de décider l'action puis de la conduire, et nos opinions démocratiques. L'effort de précision des frappes est évidemment un des axes de réponse.

L'équilibre recherché dans les relations transatlantiques, la possibilité d'"arrimer" aussi la Russie à un partenariat de sécurité solide, entrent en résonance avec l'actualité récente. Ces sujets s'inscrivent parmi vos préoccupations de long terme. Il serait à ce propos amusant de créer un jour une commission de terminologie dans ce ministère, tant la fertilité de ce département à créer des termes dans tous les domaines est surprenante. Certains de ces termes acquièrent ensuite une célébrité dont tous les intéressés n'ont pas forcément pris conscience au moment où ils les dénommaient. " Arrimer " exprime déjà une relation totalement dissymétrique avec la Russie. Nous serions ainsi chargés de l'arrimer à quelque chose. Ce choix de terme est révélateur d'une vision, hélas réaliste, de la relation actuelle entre l'Europe organisée, les Etats-Unis et la Russie. Cette vision est-elle satisfaisante ? Est-elle même crédible à long terme ?

Nous ne pouvons pas, en permanence, penser que nous prenons des décisions à la place de la Russie. Le très grand nombre de convergences des politiques européennes en matière de relation extérieure, est significatif. Les Européens sont d'accord sur 80, 90, peut-être 95 % des actions de politique étrangère qu'ils mènent, même lorsqu'elles sont erronées. Nous avons été pleinement d'accord sur la politique à mener quant au soutien de la transition démocratique et du passage à l'économie de marché en Russie. Cette action ne remplit cependant pas pleinement ses objectifs. Manque précisément la part de responsabilité propre qu'elle doit faire peser sur la Russie. Ce partenaire, pour des raisons de sécurité qui nous intéresse nous, a donc toujours été dispensé. La relation de long terme avec la Russie ne peut pas s'affranchir d'un appel à la prise de responsabilité de cette grande puissance. Ce n'est pas la partie la plus confortable de la relation ni diplomatique, ni de sécurité avec elle. Nous ne pouvons cependant pas nous en passer.

Cette concordance entre vos études et les modalités de notre engagement au Kosovo montre la grande modestie dont il faut faire preuve lorsque l'on parle de prospective. Nous sommes en effet parfois confortés par l'événement, mais aussi remis en question. Ce travail, délibérément axé sur le long terme, nous convainc de la nécessité de telles réflexions. Elles sont menées au sein d'un lieu, tout d'abord centre de formation et d'acquisition de connaissances et de notions pour l'exercice de haute responsabilité, donc un lieu de diversité. Ces apports récurrents de réflexions prospectives sont absolument vitaux pour éviter la sclérose et la routine dans nos approches des questions stratégiques et questions de politique d'armement.

Le souci de replacer votre vision prospective dans un cadre proprement européen est appréciable. Cette option centrale guide notre action au sein du ministère. La crise du Kosovo et le rôle éminent de l'Europe sur le plan politique ont montré la présence de certaines briques de cette construction de l'Europe de la Défense dans les esprits. Mais suffisent-elles à une construction ? C'est un défi. Le chemin à parcourir est encore long. Les dépenses européennes en matière de défense, représentent à peu près les deux tiers du coût de la défense américaine. Or nos capacités d'intervention respectives ne respectent pas cette proportion. Si la défense américaine était d'ailleurs organisée sur la base des Etats, avec une composante de défense relevant de la Californie, ou encore du Texas et de l'Idaho, nos résultats seraient comparables. Mais poser la question ainsi, c'est renvoyer à des phases sans doute assez distantes de la construction politique de l'Europe. Nous sommes en situation péri-fédérale en matière d'actions économiques et sociales de l'Europe. Le vote à la majorité qualifiée au sein du conseil des ministres de l'Union tend à devenir la règle générale. C'est une majorité qualifiée élevée. Pour qu'une décision soit prise, il faut accéder au trois quarts environ des voix possédées par les Etats, pondérées, quoique imparfaitement, en fonction de la représentativité démocratique de ces Etats. Nous sommes donc dans un processus pré-fédéral ou péri-fédéral, conforté par l'existence d'une instance permanente supranationale qui joue un rôle indispensable dans la chaîne de la décision et qui est la commission. L'accroissement majeur des pouvoirs normatifs du Parlement européen favorise aussi ce processus. Le passage à de telles modalités de décision dans les domaines de sécurité et de politique étrangère n'est certes pas réalisable à court terme. Nous sommes dans le cas typique où le mieux est l'ennemi du bien et où la présentation d'une telle ambition est en réalité de nature à freiner les progrès pratiques éventuellement à notre portée.

Nous devons tenir compte de ces réalités dans les approches d'apparence technique qui tendent à organiser le rapprochement de nos capacités de défense. Nous pouvons faire certaines choses les uns à la place des autres lorsqu'elles ne paraissent pas centrales pour notre sécurité nationale. Il suffit d'organiser une complémentarité, donc une renonciation chez certains d'entre nous à détenir un éventail complet de capacités. Pour rester concret dans cette approche de l'Europe de la défense, nous devons passer par une approche strictement inter-gouvernementale pendant une période au moins de l'ordre de la décennie. Il en découle forcément des conséquences sur la politique d'armement. La prospective autour de l'OCCAR est un thème intéressant pour l'avenir. Mais il faut préalablement que l'OCCAR établisse sa crédibilité.

Pourquoi a t-on fait l'OCCAR ?

Nous avions toutes les raisons de ne pas être satisfaits de la conduite du programme conjoint d'armement entre pays européens, par un système de pure et simple juxtaposition des services d'armement compétents dans chaque pays. Nous acceptons ici au moins une délégation sur des programmes décidés politiquement comme conjoints à une instance internationale. Pourquoi cette instance est-elle formée sur la base d'un club, d'un groupe compact de quatre pays dont la capacité de convergence était avérée ? Beaucoup de pays de l'Union européenne n'étaient pas prêts à entrer dans ce dispositif de délégation, sans une multitude de conditions paralysantes. Nous sommes donc parvenus à cette solution. Avant de penser à organiser et étendre ses responsabilités, nous devons vérifier sa bonne marche. Ce n'est pas du scepticisme ou du pré-découragement, mais l'histoire européenne, dans le domaine de la défense entre autres, est pavée de multiples tentatives dont certaines ont échoué, même de manière fertile pour l'avenir. Il serait tout à fait judicieux de songer à donner à l'OCCAR une responsabilité pour les pays concernés, pour la conduite de programmes qui ne seraient pas simplement des programmes de développement et de production en commun, mais éventuellement des programmes de recherche en commun. Mais il faudra proposer le même niveau de conditionnalité, de vérification de cohérence, pas toujours respecté dans la conduite de nos anciens programmes en coopération. Un approfondissement des objectifs communs est nécessaire en matière de recherche.

L'élaboration de la prochaine loi de programmation, quel que soit le moment où elle viendra, ne doit pas se dérouler sans un travail d'échange avec nos principaux partenaires européens. Cet échange doit être plus approfondi, plus ambitieux que ce qu'il n'a été au cours des années passées. Il serait vain de penser que nous arriverons facilement à des prises de décisions politiques convergentes avec des pays possédant autant de traditions, de diversités et d'originalités. Il faut cependant franchir cette étape afin que nos successeurs puissent ultérieurement aller vers une véritable mise en commun des décisions. La démarche quantitative a l'avantage d'être concrète et de mettre des chiffres en face de réalités. Il faut considérer le niveau global de l'effort de défense. Quelques tentatives sont encore requises pour clarifier le cas de la France, l'année dernière, au moment de la revue de programme. Il faut aussi montrer les abîmes successifs d'interrogation statistique que peut ouvrir une telle démarche.

Certains ont en effet une forte dissuasion d'autres non, certains ont une gendarmerie d'autres non. Certains, en vertu d'arrangements comptables plus ou moins pervers, ont fait basculer la quasi totalité de leurs dépenses d'entretien dans les dépenses en capital. Toute une série de nuages, d'incertitudes statistiques sont à prendre en compte. Il faudra, autant que possible les réduire. Mais cet objectif d'un minimum d'effort doit être placé devant la responsabilité des décideurs politiques européens. Il représente la mesure de la volonté réelle de peser sur la scène internationale lorsque l'emploi de la force est impliqué. C'est une réalité de l'influence internationale.

Notre problème est par ailleurs précisément une question de " value for money ". Il serait particulièrement déraisonnable de nous en tenir à des critères de dépenses, parce que s'il s'agit simplement de dépenser sans vérifier les performances, nous aurons alors fait une partie ingrate du chemin. Il faudra certainement, si nous allons plus loin dans cette démarche du critère de convergence, être capable d'établir des critères de capacité et de performances virtuelles. Lorsque nous parlons de critères financiers, les critères les plus déterminants, facteurs de dynamisation, sont relatifs au budget d'équipement et de recherche de développement. C'est là que l'Europe se trouve en effet le plus en décalage par rapport aux partenaires américains. Nous avons des enjeux importants de rapprochement. Cette harmonisation ne pourra se faire sans une comparaison des pratiques de gestion des différents ministères. Il faudra que nous " étalonnions " nos méthodes de conduite de programmes et d'acquisitions.

A l'image de ce qu'ont fait les entreprises européennes, de ce qu'elles sont en train de faire, notre DGA, le Procurement britannique ou le BVB allemand se prêteront probablement à l'avenir, à des approches comparatives. L'Europe de l'offre est en train de s'installer par des restructurations industrielles. L'Europe de la demande étatique demande à être restructurée. Une politique commune d'achat de matériels permettra de faciliter cet effort de convergence. C'est le gage d'une meilleure efficacité dans l'utilisation des crédits d'équipement. Notre ministère doit donc rester évolutif dans ses modes de management, pour profiter de la flexibilité offerte par les innovations nées dans le monde de l'entreprise. L'intérêt de la mise en place de structures intégrées pour assurer la maîtrise d'ouvrage de l'entretien des matériels aéronautiques ou des navires de la marine marchande, est indéniable. Chacune de ces structures disposera d'un programme de travail représentant à terme plusieurs milliards de francs par an. Les administrations de nos ministères de la défense doivent concevoir leur action dans un champ plus ouvert et plus compétitif. La DGA, pour ce qui la concerne, n'est pas en retard dans cette évolution. Les travaux en cours sur notre " little intent " pour harmoniser les différentes législations et pratiques en matière d'acquisition des fonds, progressent. Cela touche des domaines régaliens et des domaines de souveraineté. Du temps est encore nécessaire. Nous travaillons à franchir des étapes de réalisation et d'accords concrets afin de montrer à tous nos partenaires européens que nous savons avancer.

Nous vous remercions pour les travaux menés jusqu'ici, qui intéresseront une lecture plus méthodique. Tout cela représente bien la place du CHEAr dans la réflexion stratégique en matière d'armement. Il doit garder toute sa place dans la réflexion du ministère de la Défense, notamment dans l'exploitation de notre expérience récente au Kosovo. Le CHEAr, en associant à ses travaux l'ensemble des acteurs du monde de l'armement, joue son rôle actif de promotion de cette réflexion. Ces travaux effectués à l'occasion de votre session, paraissent servir d'exemple, grâce au souci constant d'ouverture sur les questions fondamentales. Votre institution et l'ensemble des auditeurs appelés demain à participer aux réflexions du CHEAr doivent continuer à éclairer les grandes orientations de notre politique d'armement

 

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