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Pour une grande loi du financement politique

Pour une grande loi du financement politique

Les considérations qui sont exposées ci-après n'engagent que leur auteur, et notamment pas la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements politiques, ni le Ministère de l'Intérieur, ni bien entendu aucun parti politique. Elles ne sont exposées que dans le but de contribuer à la réflexion collective sur un sujet délicat que l'actualité met en lumière, à la veille d'une échéance électorale législative importante pour notre pays et dans un climat pesant. Le moment est sans doute venu de faire le point et d'ouvrir un débat constructif pour la législature à venir. Tribune libre de Jean Fuerxer (*). Paris le 11 mai 2002.

  • Un peu d'histoire

Après des décennies de mutisme complet sur les conditions de fonctionnement financier de la Démocratie, le premier coup de pioche de l'immense chantier législatif du financement politique a été donné en France par Jacques Chirac en 1988. Il s'agissait d'imposer aux partis politiques le dépôt de leurs comptes sur le bureau de l'Assemblée Nationale.

C'est ensuite en 1990 que Michel Rocard obtint du Parlement les dispositions essentielles sous l'empire desquelles nous vivons aujourd'hui dans le domaine des élections proprement dites, même si différentes modifications intervinrent ensuite au second degré. Le but était d'éviter les campagnes électorales à l'américaine, avec débauche de moyens publicitaires et financiers, et d'établir une meilleure égalité des candidats entre eux. Un plafond contraignant de dépenses fut alors imposé à chaque candidat en fonction du type d'élection et de la taille de la circonscription dans laquelle il briguait les suffrages des électeurs.

Une Commission était parallèlement créée pour contrôler l'application de la nouvelle loi: la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements politiques (C.C.F.P.), appelée plus loin: "la Commission". A charge pour elle de déférer les éventuels contrevenants devant le juge de l'élection compétent. Les comptes des partis politiques étaient alors déposés directement à la Commission, qui en assure depuis la publication sous une forme simplifiée. On doit à la courtoise ténacité de René Vacquier, ancien Président de la Chambre des Banques à la Cour des Comptes et premier Président fondateur de la Commission, l'entrée de cette nouvelle Institution dans le paysage juridico-financier politique et électoral français.

C'est en 1993, à l'instigation de feu Pierre Bérégovoy, que fut prescrite la publication au Journal Officiel des dons consentis par les entreprises aux partis et aux candidats. Ceux-ci, à l'origine totalement libres, furent d'abord plafonnés tant pour les particuliers que pour les entreprises, entraînant d'ailleurs des réductions d'impôt dont la justification est ténue…, puis publiés pour les entreprises, et enfin totalement interdits à celles-ci en 1995, à la suite des propositions audacieuses de la "Commission Séguin" portées à l'Assemblée notamment par messieurs Pierre Mazaud et Charles Millon, sous le Gouvernement d'Edouard Balladur.

Les lois organisant ce dispositif sont celles des 11 mars 1988, 15 janvier 1990, 29 janvier 1993 et 19 janvier 1995. Depuis… plus rien !

  • Quelques remarques

Sans entrer dans tous les détails que les intéressés en revanche connaissent parfaitement bien, il importe seulement de se souvenir que l'obligation de déposer des comptes pour les partis a été couplée à la mise en place d'un puissant financement public qui a contribué à renforcer le centralisme parisien des grandes formations. D'abord uniquement lié au nombre de parlementaires se réclamant d'un parti, puis assis à partir de 1993 sur un mécanisme de type "moitié-moitié": une première moitié de la dotation budgétaire étant répartie au prorata du nombre de voix obtenues par un parti au premier tour des élections législatives, la seconde moitié l'étant comme dès 1989 en fonction du nombre de parlementaires se réclamant du dit parti.

A ceux qui sont toujours prompts à critiquer les Institutions et la politique française, il convient de rappeler que le corpus législatif actuel rapidement brossé ci-dessus pourrait ne pas exister. On leur rappellera aussi que ce qu'une loi a instauré peut être modifié ou supprimé par une autre loi. Cela pour décourager les esprits justiciers et maximalistes.

Nombreux sont également ceux qui cherchent toujours à l'étranger des modèles politiques ou économiques. On leur répondra que la France est sur ce plan institutionnel qui nous occupe en meilleure posture de toutes les principales Nations d'Europe; et que s'il est vrai qu'on ne peut avancer tête baissée, ce n'est certainement pas aux Etats Unis d'Amérique qu'il y a lieu de chercher des références, pas non plus dans les pays de l'Est. Par contre, des pays de taille moyenne, voire petite, et de culture occidentale (comme le Québec) peuvent inspirer la réflexion, aussi bien d'ailleurs, ce qui est moins connu, que certaines grandes Nations d'Asie. Mais de "modèle" il n'y a point. Nous devons donc être inventifs pour nous-mêmes, comme ce fut le cas pour la T.V.A., et "exporter" ensuite, si possible…

On observera aussi que dans ce domaine, ceux qui votent la loi sont les seuls à qui elle s'applique ! Le courage n'est donc pas absent de la classe politique, qui s'auto-réforme sous l'impulsion de certains de ses membres les plus éminents. Certes le poids de l'opinion publique lassée par "les affaires" existe, mais il convient de rendre hommage aux hommes politiques qui ont fermement agi dans un domaine particulièrement sensible et caractérisé trop longtemps par le secret.

Pour autant, même si l'immense majorité des élus est honnête et légaliste, de sérieux problèmes demeurent. Il est alors préférable de les identifier plutôt que de se réfugier dans l'incantation commode et inexacte du "Tous pourris" ou dans un voyeurisme médiatico-judiciaire ne pouvant conduire qu'à des propositions dogmatiques sommaires et irréalistes.

  • Pour une grande loi

Une grande loi organique sur le financement politique nous paraît utile aujourd'hui à plus d'un titre.

D'abord, parce que quels qu'aient été les efforts du Législateur, des incohérences ne peuvent manquer d'apparaître sur un ensemble de dispositions votées sur une assez longue période.

Ensuite parce que l'expérience acquise sur plus de dix scrutins locaux et nationaux recouvrant tous les types d'élections ne devrait pas rester sans conséquences sur les textes.

Egalement parce qu'un flou juridique nuisible reste au cœur du dispositif législatif actuel sur la notion même de "parti ou groupement politique" et sur leurs "périmètres financiers" . Notre Constitution les évoque en son article 4 du Titre premier sur la souveraineté de façon plutôt laconique: " Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et la démocratie ", et c'est tout ! Or personne n'est aujourd'hui en mesure de donner avec clarté la définition juridique d'un parti politique, ni d'exposer la différence pouvant exister entre un parti et un groupement politique… Quant aux "comités de soutien" à une candidature présidentielle, s'agit-il d'un parti éphémère ? d'un groupement ? d'une association de fait à géométrie variable ? ou d'une association obligatoirement de type loi de 1901 soumise à déclaration ? Cette situation trouble est des plus fâcheuse pour mettre en place un contrôle qui, s'il devait être exhaustif, serait ipso facto anticonstitutionnel !

En revanche, une définition légale même large des partis politiques, et un contrôle convenable prescrit à leurs Commissaires aux Comptes, limité naturellement au volet des recettes, ne restreindrait pas les libertés démocratiques dont doivent jouir les partis, tout en assurant la transparence souhaitée par les citoyens. Une grande loi devrait pouvoir permettre de dire par exemple que "l'Union pour l'avenir du 16è sud" n'est pas réellement un parti politique… mais une simple association; mais par ailleurs préciser le statut des groupes parlementaires français et européens, aussi bien que ceux des Assemblées régionales, départementales et même municipales. Une distinction devrait aussi être faite entre une "cotisation d'adhésion" et un "don" véritable. Ces questions sont posées depuis longtemps, mais la législature sortante ne les a pas traitées…

S'agissant par exemple des élections présidentielles, il serait sans doute nécessaire de s'interroger sur la pertinence des dispositions actuelles relatives au contrôle des comptes. S'il est évidemment normal que le Président de la République élu bénéficie, et ce n'est pas le seul, d'un privilège de juridiction, les candidats à l'élection n'ont à l'évidence pas cette qualité avant d'être élus… Or leurs comptes de campagne qui nécessairement mobilisent des sommes importantes, ne sont examinés directement qu'au seul niveau du Conseil Constitutionnel, alors que ceux de tous les autres candidats à tous les autres types d'élections le sont à deux niveaux: celui de la Commission et celui du juge de l'élection. L'actuel Président de la Commission, Jacques Bonnet, n'a à ce sujet "ni regret ni envie ! Mais n'est pas sûr que ce soit logique…" On le comprend.

Au moment où de nombreuses voix se sont élevées à tort pour exiger que le Président de la République soit traité par la Justice comme un citoyen ordinaire qu'il n'est manifestement plus lorsqu’il est élu… il serait sans doute plus judicieux de s'attacher à renforcer le contrôle financier des campagnes présidentielles en établissant un parallèle avec les autres types d'élections. Cette proposition ne pouvait pas être faite avant les dernières élections sans apparaître politiquement "orientée"… La Commission a les moyens techniques et informatiques de procéder à ce pré examen; mais on pourrait aussi faire déposer les comptes de campagnes présidentielles à la Cour des Comptes, Institution dont la compétence et l'impartialité sont indiscutées.

De telles dispositions seraient de nature à rendre ensuite au Conseil Constitutionnel sa liberté et son rôle de Cour Suprême à la française, ne déclarant un candidat définitivement élu qu'après approbation de son compte sur le rapport d'une autre Institution. Dans la situation actuelle, on voit mal en effet le Conseil Constitutionnel proclamer un candidat élu, et rejeter ensuite son compte de campagne ! Or il n'y a aucune raison que toutes les campagnes présidentielles soient sans taches. Mieux vaut donc le savoir en temps utiles et rendre au Conseil Constitutionnel son pouvoir d'appréciation, sans qu'il puisse être soupçonné de favoritisme à l'égard d'un Président déjà proclamé élu et connu comme tel en France et dans le monde.

Dans l'hypothèse de deux candidats ayant approximativement le même nombre de voix, situation qui n'arrive naturellement jamais sauf aux Etats Unis… (mais qu’on nous annonçait certaine dans l’hypothèse d’un second tour Jacques Chirac - Lionel Jospin), le Conseil pourrait les départager sur la qualité de leurs comptes. Cette crainte serait à même d'éviter quelques fantaisies et de réduire les tentations de s'écarter de la loi ou de l'appliquer formellement de façon frauduleuse.

Il apparaît aussi nécessaire de donner quelques coups de serpe dans certaines dispositions trop souples ayant donné lieu à des abus manifestes. Il est anormal par exemple qu'un parti ne soit pas désigné à l'Assemblée par la même appellation qu'au niveau des électeurs. C'est ainsi qu'en 1993 par exemple, on dénombra 27 partis avec un seul parlementaire déclarant s'y rattacher, portant à 82 le nombre de partis, ou considérés comme tels, bénéficiant de l'aide publique ! C’est tout de même beaucoup.

Par ailleurs force est de constater que le nombre des partis, réels ou supposés, prolifère: passant de la trentaine en 1990 à environ 300 aujourd'hui. Si nous pouvons nous enorgueillir à juste titre de posséder plusieurs centaines de variétés de fromages, on ne fera croire à personne que l'opinion est morcelée en plusieurs centaines de nuances. Il est certain que l'on appelle abusivement "partis" des officines groupusculaires, parfois même sans adresses déclarées, à l'audience très limitée, qui ne servent à l'évidence que de "tirelire" à leur fondateur en leur permettant de percevoir une aide publique injustifiée. Entre le parti unique ou quasi unique des Dictatures de fait ou Républiques bananières, et l'imprécision juridico-politique actuelle, il y a certainement place en Démocratie pour un pluralisme clarifié, gage de liberté d'expression, dans un cadre néanmoins défini autrement que par le "non dit".

  • Simplifier le Code électoral

Notre Code électoral est une compilation sédimentaire sans homogénéité véritable. On a ainsi "codifié" par adjonctions successives, sans que le Code lui-même ne soit jamais examiné dans son ensemble, ni rajeuni et modernisé.

Le texte est encombré de seuils les plus divers sur la pertinence desquels une interrogation paraît nécessaire. Il en résulterait une meilleure lisibilité pour les candidats, l'administration et l'opinion.

Sur le plan financier, ni comptes de campagne ni même de déclarations simplifiées ne sont prévus dans les circonscriptions électorales, pourtant nombreuses, de moins de 9000 habitants… Donc pas de plafond de dépenses et absence totale de contrôle des recettes. Il serait équitable et cohérent que les campagnes électorales y fussent plafonnées comme dans une circonscription de 9001 habitants, et qu'un compte de campagne y soit établi et remis par exemple aux Chambres Régionales des Comptes qui procéderaient à de rapides contrôles simplifiés.

Dans un autre domaine, il faudrait purement et simplement supprimer les dispositions de l'article R39, organisant le remboursement par l'Etat des campagnes électorales dites "officielles". Ce dispositif a été mis en place à la Libération à une époque où la France manquait de papier, et jamais revu… On autorisait ainsi un candidat à faire imprimer en quantités limitées des affiches pour les panneaux des bureaux de vote, pour les réunions publiques, des circulaires (professions de foi) acheminées par l'administration, et des bulletins de vote, à des prix maxima fixés localement par arrêté du Préfet. Si le candidat obtenait plus de 5% des voix, il se voyait remboursé de sa campagne officielle. C'est toujours vrai, bien que la France ne manque plus de papier…

Pour utiles qu'elles fussent à l'époque, ces dispositions n'ont jamais été modifiées, mais aujourd'hui elles interfèrent avec les remboursements forfaitaires des dépenses des campagnes à hauteur de la moitié des plafonds de dépenses autorisés. Fondre les campagnes officielles dans les campagnes tout court, serait de nos jours une mesure de salubrité comptable et de simplification évidente, tant pour les candidats que pour l'administration. Il suffirait d'augmenter les plafonds de remboursements en conséquence, et le tour serait aisément joué.

Bien d'autres sujets techniques mériteraient une étude approfondie et des décisions simples et nettes: le rôle de la publicité, la prise en compte des sondages, le plafonnement des dons de colistiers, le sort des dépenses du suppléant pour les législatives, les comptes de second tour en cas de fusions de listes etc.

On voit bien que la mise en place d'une grande loi sur le financement politique permettrait une aération et une transparence, de nature à réduire le risque juridique pour les candidats, et à simplifier le contrôle de l'utilisation des fonds publics.

  • Eradiquer la corruption

Reste la question brûlante de la corruption. Soyons réalistes.

A moins de faire en France ce que Pol Pot voulait faire au Cambodge… supprimer la monnaie de banque ! On n'empêchera jamais un élu corrompu d'accepter une valise de billets d'un corrupteur…

Mais le caractère pénal d'un tel acte pour l'un comme pour l'autre est évident pour tout le monde.

Or l'expérience montre qu'une très grande partie des affaires qui secouent périodiquement le système politique vient en réalité d'ententes d'entreprises, et de commissions occultes perçues sur des marchés publics. Tous les partis politiques importants ont eu des difficultés à cet égard ! La classe politique retrouverait la confiance des Français en laissant clairement la justice passer sur ceux qui sciemment ont mis en place de tels circuits postérieurement au financement public des partis. La sanction la plus appropriée est l'inéligibilité à vie des responsables de tels errements et à tous les niveaux. Dès lors que le financement des partis et des campagnes électorales est très largement assuré par le budget de l'Etat, rien ne peut justifier plus avant l'intervention des entreprises dans ce domaine. Mais il faut aller plus loin.

Une mesure extrêmement simple permettrait d'assainir tout ce secteur en mettant à l'abri les élus de toutes les tentations, mais aussi des procédures qu'ils subissent parfois à tort de la part de ceux qui confondent la politique avec le harcèlement juridique.

Sans restreindre leur liberté de choix des actions de gestion à entreprendre, il suffirait de décider que les offres des entreprises pour les marchés publics seront adressées aux Préfectures et aux Sous-préfectures qui en assureraient le dépouillement et procéderaient à la désignation du mieux disant. Les collectivités territoriales reprendraient ensuite la main pour assurer le suivi de réalisation comme aujourd'hui.

Ainsi le contrôle de légalité des actes serait opéré en temps réel, au lieu d'être fait a posteriori dans des conditions parfois rocambolesques alors même que des prestations sont déjà fournies; et parallèlement les élus seraient mis à l'abri de toutes suspicions de favoritisme. Naturellement, ces décisions seraient normalement soumises au contrôle des Tribunaux administratifs puis du Conseil d'Etat en cas de contestation par les seuls pétitionnaires. Cette mesure serait d'une efficacité extrême, sans entraver les choix d'opportunité des élus, et ne coûterait pratiquement rien. (Les fonctionnaires actuellement affectés au contrôle de légalité des marchés pourraient s'acquitter facilement de cette tâche).

Une grande loi sur le financement politique pourrait donc tout à la fois clarifier les contours du système lui-même en précisant la notion de parti, simplifier et harmoniser le Code électoral, et modifier le Code des marchés publics pour éradiquer la corruption associée à la passation de ces marchés. En présence d'un tel texte, les "affaires" qui resteraient en lice seraient des délits individuels sanctionnés comme tels par le Code pénal, et les problèmes des marchés de l'Ile de France ne seraient même pas nés. Après l’immobilisme absolu de la législature sortante, il apparaît souhaitable d’engager une réflexion cohérente et d’agir dans le sens de la clarté et de la simplification du financement politique.

(*) Jean Fuerxer, Sous-Préfet hors cadre, a été Secrétaire Général de la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques de 1991 à 1996.

 

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