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L’Europe: Prolongement ou alternative à une défense nationale ?

L’Europe: Prolongement ou alternative à une défense nationale ?

Par Henri Burgelin, Conseiller du CEPS.

"L’Europe: prolongement ou alternative à une défense nationale ?" Ce thème de réflexion a fait l’objet d’un colloque international organisé par le Centre d’Etudes et de Prospective Stratégique, le CEPS, qui s’est tenu à Paris le 11 juillet 2002. C’est aussi le titre du dernier ouvrage d'Henri Burgelin (1) qui a servi à nourrir le débat à cette occasion.

Les deux premiers chapitres sont diffusés ici avec la permission du CEPS. On ne peut qu’engager ceux qui souhaitent connaître "les options proposées" en conclusion à se procurer cet excellent ouvrage (3). Henri Burgelin, avec le recul de l’historien associé à une longue expérience acquise en temps que greffier de l’Assemblée de l’Union de l’Europe Occidentale, l'UEO, trouve incohérente la politique de défense française. Il regrette également qu'à l'occasion de récents débats électoraux, des questions essentielles aient encore une fois été "laissées dans l’ombre", à savoir: "Comment assurer au mieux la sécurité du territoire et de ses habitants au XXIème siècle et non comment préserver ce qui reste de la France du XIXème ou du XXème…" De même, il constate que "la question de la place de l’Europe dans la politique de défense de la France" n’ait pas davantage été posée, ce qui, selon lui, "laisse abusivement croire que l’Europe est prête à pourvoir aux exigences de sécurité des Européens. Telle n’est pas la réalité aujourd’hui".

Comme le rappelait Loïc Tribot La Spière, délégué général du CEPS: "La dispariton du service militaire obligatoire a mis une distance assez grande entre les citoyens français et la défense du pays et cette distance ne fera que s’accroître au cours des prochaines années. Comme l’Europe bénéficie d’une côte assez favorable dans l’opinion française, la notion de ‘défense européenne’ est volontiers mise en avant pour définir la politique française en la matière. Elle présente le double avantage de ne pas soulever de passion, positive ou négative, comme le ferait une politique plus nationale ou plus ouvertement tournée vers un appui aux Etats-Unis, et de permettre aux pouvoirs publics de n’avoir guère à rendre compte des déficiences nombreuses et graves que présente un système de défense national peu cohérent, lacunaire, et mal défini depuis que la menace soviétique a disparu. L’Europe serait-elle un moyen pour la société française d’évacuer une question qui pourrait la diviser sans se préoccuper beaucoup de la façon dont elle pourra être tranchée ? L’objet de cet ouvrage est d’examiner dans quelle mesure l’Union Européenne, telle qu’elle existe aujourd’hui et telle qu’elle se dessine pour les prochaines années est en mesure de relayer un Etat défaillant pour assurer à la société française la sécurité qu’elle pense être en droit d’attendre, en même temps que d’évaluer ce que la France doit faire pour garantir, soit pour elle-même, soit en coopération avec ses partenaires, la sécurité de son territoire et de sa population".

  • Préface par Philippe Cothier, Président du Centre d'Etude et de Prospective Stratégique

L’Europe politique est une très vieille idée. L'Europe de l'économie une réalité. Quant à l'Europe de la défense, c'est une hypothèse qui pourrait, dans les années à venir, devenir un alibi.

Au-delà des intérêts divergents et des discours confus, il convient d'éviter de s'installer dans la Grande Illusion et d'assumer ses responsabilités à tous niveaux (citoyens, États, Union). Le monde n'est pas moins dangereux depuis la fin de la Guerre Froide : il est devenu moins sûr.

Tel est l'exercice auquel il apparaît désormais inévitable de s'atteler. C'est en tout cas l'ambition de cet ouvrage.

  • Introduction

En quoi consiste aujourd'hui la politique de défense de la France ? Vise-t-elle toujours, comme tout au long de notre histoire nationale, à assurer l'intégrité d'un territoire, la survie d'un peuple et la puissance d'une nation ? Est-elle destinée à instaurer, en Europe et dans le monde, un ordre international nouveau, fondé sur les principes de la démocratie libérale et adossé à une coalition de puissances attachées à ces principes et dominée par la puissance américaine ? L'Europe telle que l'Union européenne est en voie de l'édifier peut-elle constituer une sorte de solution médiane associant la défense collective d'un territoire plus ou moins nettement défini à l'élaboration d'une puissance militaire capable d'équilibrer celle des États-Unis et de jouer un rôle majeur dans la conception et la réalisation d'un ordre international nouveau ?

Rares sont ceux qui pensent encore que la France est en mesure de réunir à elle seule les moyens nécessaires à sa défense. En fait, aucune personne tant soit peu informée des réalités du monde contemporain ne professe plus une telle doctrine, malgré l'existence d'une force nucléaire nationale apparemment bien adaptée aux possibilités et aux besoins du pays. La seule question qui se pose est de savoir quelle autonomie doit et peut conserver une organisation nationale de la défense dans un ensemble militaire plus vaste.

La nécessité pour la France de participer à un système défensif occidental ne fait guère de doute. La participation à la Guerre du Golfe, en 1991, aux différentes interventions collectives sur le territoire de l'ancienne Yougoslavie depuis lors, aux opérations menées par les Américains en Afghanistan en 2002 montrent bien que, quelle que soit la majorité qui détienne le pouvoir, la promotion d'un ordre international pacifique et démocratique, au sens où l'entend le monde occidental, constitue un élément permanent et finalement peu contesté de la politique extérieure française.

Mais il est non moins clair que cette participation ne constitue pas la seule dimension de cette politique, au moins pour ce qui concerne la défense. Le maintien de la force nucléaire nationale, le refus, assez symbolique, mais constant, de réintégrer la structure militaire intégrée de l'OTAN en témoignent, de même que l'action de la France, assez constante elle-aussi, pour promouvoir une organisation européenne de la défense et des armements. Il existe toutefois une sérieuse ambiguïté dans la position maintenant traditionnelle de la France. Son adhésion au système défensif occidental relève à la fois du réalisme - la France n'a plus les moyens d'assurer seule sa sécurité - et de considérations où il est difficile de discerner la part de nostalgie et du rêve de celle de motivations politiques, économiques, sociales et même morales dignes d'être énergiquement soutenues : une défense globalisée, américanisée dans ses objectifs comme dans les moyens qu'elle déploie, ne répond que très partiellement aux conceptions que nourrissent la plupart des Français d'un ordre international. Ils n'entendent pas abdiquer le droit pour la France à participer, de façon déterminante à tout ce qui contribue à l'organisation de la société internationale et de la paix mondiale.

Aux yeux de beaucoup de Français, l'Europe apporte la solution idéale aux contradictions au milieu desquelles ils cherchent leur voie. Elle associe en effet, au moins dans l'esprit de beaucoup, ce que l'on peut attendre d'un État en matière de cohésion sociale, de capacité économique, de puissance politique à une vision démocratique, libérale et pacifique de la société internationale et elle permet à la France d'exercer une influence répondant à peu près à ses ambitions. Petite puissance mondiale, grande puissance européenne, elle peut espérer trouver dans l'Union européenne un relais pour l'accès à un rôle international auquel elle ne peut renoncer.

L'étude qui suit montre que la voie empruntée par les Européens est loin de conduire à ce que beaucoup, en France, s'estiment en droit d'attendre d'une "défense européenne" et que l'Union européenne qui se dessine n'est pas prête à se donner les moyens nécessaires à la conduite d'une politique étrangère et de défense commune parce qu'elle n'en a pas la volonté et que, dans leur très grande majorité, les peuples qui la composent se satisfont d'une hégémonie américaine qui leur assure, au moindre prix, au moins le degré de sécurité auquel ils aspirent à court et à moyen terme.

A cet égard, la France se distingue peu de ses partenaires. Des considérations tenant à l'intégration de son économie dans une oecuménie libérale aussi bien qu'à la cohésion de sa propre société ne lui permettent guère d'exercer aucune forme de leadership en Europe et le discours politique de ses dirigeants, quelle que soit leur couleur, même s'il rencontre, en certaines circonstances, un accueil bienveillant, n'est pas susceptible de mobiliser ses partenaires européens parce qu'il ne s'adosse pas à un appareil militaire suffisant pour convaincre du sérieux de ce discours.

Qu'il s'agisse de défendre la patrie, de faire valoir des vues nationales dans le système de sécurité occidental ou de promouvoir une politique de défense européenne, la décrue d'environ un tiers en dix ans de la part de son PNB que la France consacre à sa défense ne la distingue pas beaucoup de ses partenaires de l'Europe continentale, mais ne lui permet pas d'exercer une influence notoire dans le monde, ni par une action nationale, ni par une participation décisive à des initiatives militaires collectives. Rien, d'autre part, ne permet de penser qu'un pouvoir politique qui vient de tomber en de nouvelles mains, quelles que soient ses intentions et ses déclarations, soit en mesure d'obtenir de la société française une redistribution importante des budgets de l' État en faveur de la défense. La nécessité reconnue par tous de comprimer les revenus de l' État, le souci de respecter les engagements internationaux pris par le pays lors de son adhésion à l'Euro, l'urgence de dépenses importantes pour le maintien de la cohésion sociale représentent des impératifs bien plus déterminants que ceux qui découlent des préoccupations en matière de sécurité extérieure ou, a fortiori, en matière d'influence en Europe et dans le monde. Il serait illusoire d'espérer une augmentation importante des budgets de défense au cours des prochaines années.

Dans ces circonstances, le seul redressement sérieux que l'on puisse attendre concerne la répartition des crédits de défense. Ils sont actuellement distribués de façon bien peu rationnelle vers une organisation des forces et une acquisition des armements et des matériels qui ne permettent ni une défense nationale suffisante ni une participation importante à des opérations multinationales menées avec les moyens relevant des technologies les plus modernes qui sont mis en œuvre par l'armée américaine. Faute d'un financement suffisant, il est indispensable de faire des choix, même si ceux-ci paraissent difficiles à assumer.

Le nouveau gouvernement s'est engagé à présenter avant la fin 2002, un projet de loi-programme militaire pour la période 2003/2008. Ce sera pour lui l'occasion non seulement de prévoir des besoins en effectifs et en matériels mais de déterminer quelle place il attribuera à la défense nationale, à l'engagement international, à la promotion d'une défense européenne au cours des prochaines années, parce qu'il est devenu impossible de conserver une défense nucléaire crédible en même temps que de développer une capacité d'intervention permanente de forces navales et aériennes puissantes, que de fournir une participation importante à une force européenne de projection qui devra disposer des technologies militaires les plus modernes, que d'assurer la sécurité du territoire national pour laquelle une défense anti-missiles sera de plus en plus indispensable, que de permettre l'utilisation militaire de l'espace qui est désormais indispensable à toute politique de défense visant à une relative autonomie. Il faudra certainement beaucoup de discernement, beaucoup de courage, de volonté et de persévérance pour faire les choix nécessaires, pour les faire adopter, pour les faire accepter et exécuter parce qu'ils porteront nécessairement atteinte à bien des situations acquises, à bien des intérêts individuels et collectifs, à bien des idées reçues du fait de choix antérieurs, légitimes en leur temps, dépassés aujourd'hui.

Si la société française ne parait guère disposée à accepter une augmentation substantielle de la part du PIB qu'elle consacre à sa défense, elle parait beaucoup mieux préparée à entendre un discours raisonnable sur les choix à opérer pour rendre nos forces armées plus efficaces, si les motifs de ces choix lui sont clairement expliqués. Il est bien peu probable que l'option européenne offre l'emploi le plus judicieux aux moyens dont le pays pourra disposer. La menace représentée par le terrorisme international, sous ses divers aspects, paraît constituer, depuis le 11 septembre 2001, le défi le plus urgent auquel la France ait à faire face. L'Europe de la défense ne semble guère prête à y répondre alors que la défense du territoire et la participation à une politique collective, inévitablement coordonnée par les États-Unis, prennent une nouvelle importance dans cette perspective. Il paraîtrait normal que ces orientations déterminent les choix de la France en matière de défense pour les prochaines années.

  • Chapitre I: Défense Nationale ou Défense Européenne ?

L'ordonnance du 7 juillet 1959 qui établit, pour l'essentiel, l'organisation de la défense française, précise que " la défense a pour objet d'assurer en tout temps, en tout lieu, en toutes circonstances et contre toutes les formes d'agression, la sécurité et l'intégrité du territoire ainsi que la vie de la population." Cette définition lapidaire dit tout et, en particulier, elle marque les limites de l'action défensive. Les alliances, les organisations internationales, les corps multinationaux, les expéditions extérieures peuvent prendre leur place dans la politique de défense dans la mesure où ils contribuent à assurer la sécurité du pays, par exemple en aidant au rétablissement ou au maintien de la paix. Aucune autre cause ne permet à l' État d'envoyer ses citoyens, même s'ils sont des militaires professionnels, affronter les champs de bataille. C'est ainsi qu'il était parfaitement légitime de s'opposer par un déploiement de forces à l'invasion de l'Europe occidentale par les Soviétiques mais qu'il aurait été irresponsable d'user de ces forces pour aller délivrer les pays soumis par les mêmes Soviétiques. La constitution d'une force armée européenne est souhaitable si cette force est destinée à maintenir en Europe et dans ses environs une paix nécessaire à la sécurité du pays. Elle ne saurait trouver sa justification ailleurs.

De la même façon, les budgets de défense tirent leur légitimité de la sécurité qu'ils assurent au territoire et à sa population et il est difficile de faire appel aux contribuables en se fondant sur d'autres considérations. La disparition de la menace soviétique a entraîné, dans presque tous les pays européens, à la fois la suppression du service militaire obligatoire ou, au moins, comme en France, sa "suspension" qui correspond à une suppression de fait, et une réduction considérable du budget de défense qui, s'il s'élève encore à 2,3% du PNB du Royaume Uni, n'est plus que de 1,7% en France, 1,4% en Allemagne et est tombé à 0,88 et 0,96 en Italie et en Espagne.

Jusqu'à la dislocation du Pacte de Varsovie, les enjeux de la politique de défense de la France étaient relativement clairs. Il s'agissait d'abord de dissuader une éventuelle agression soviétique à la fois par le déploiement d'un arsenal nucléaire adapté à la situation de la France et par la participation de la France à l'Alliance atlantique et à son dispositif de défense, l'OTAN. Il fallait ensuite protéger le territoire national contre des risques secondaires tels que la subversion et le terrorisme qui était devenu une menace réelle après 1980. La France pouvait enfin agir dans le monde entier pour défendre ses intérêts vitaux, ses départements et territoires d'outre mer et pour porter secours à des États auxquels elle était liée par des alliances particulières, notamment en Afrique.

  • La disparition de la principale menace a bouleversé ces priorités :
  • le maintien de l'armement nucléaire s'imposait plus en raison du prix élevé qu'avait coûté la mise au point et le déploiement de cet armement que pour répondre à une menace particulière. L'ampleur du déploiement a été réduite, mais la France a continué, à un rythme ralenti, à perfectionner une arme dont le besoin immédiat n'était pas évident, mais dont on pouvait espérer quelques bénéfices politiques, voire militaires, lors par exemple d'une négociation globale sur le désarmement.
  • Le dispositif de l'OTAN a été considérablement allégé, mas l'organisation subsiste et connaît un élargissement à d'anciens membres du Pacte de Varsovie, pour lesquels elle représente encore un gage de sécurité. L'Alliance atlantique constitue le cadre d'une solidarité occidentale qui s'est manifestée à plusieurs reprises, dans les conflits des Balkans et du Golfe. Y participer reste utile pour que la France puisse faire entendre sa voix dans la gestion de telles crises. Avant tout c'est encore, malgré la faiblesse du dispositif de l'Alliance, le gage d'une cohésion de la défense occidentale et, par conséquent de la sécurité de l'Europe, qui demeure irremplaçable parce qu'il exerce un rôle dissuasif déterminant en face d'éventuelles velléités agressives de tout État à l'endroit d'un quelconque membre de l'Alliance. En revanche, cette dissuasion ne s'exerce guère en face d'organisations terroristes.
  • Les engagements de la France en Afrique se sont notablement estompés au cours des dix dernières années, surtout parce que la France ne paraît plus considérer la stabilité en Afrique comme un de ses objectifs prioritaires, mais elle conserve des territoires et des intérêts répartis dans le monde et elle n'a, en principe, pas renoncé à les défendre. La construction du porte-avions Charles de Gaulle prenait toute sa signification dans la perspective d'une volonté d'exercer une action nationale forte hors d'Europe. Le coût du navire et de l'aviation embarquée et le besoin de les protéger par une escadre importante, de les ravitailler, de transporter les forces qu'ils seraient appelés à soutenir représentait un choix important à la fois du point de vue de la stratégie globale de la France et de celui de l'organisation de sa flotte de combat. Ils impliquaient aussi, compte tenu de ce qu'aucun pays européen ne possède de navire équivalent, la construction d'un second porte-avions de ce type, de façon à ce que la Marine Nationale puisse avoir constamment un de ces navires prêts à partir en opération. On a vu lors de la guerre d'Afghanistan la participation voulue par la France retardée de plusieurs semaines parce que le Charles de Gaulle n'était pas disponible. Or, même si la construction du second porte-avions est prévue, elle n'est pas décidée et il faudra des années, après qu'elle aura été inscrite au budget, pour qu'elle soit réalisée. Dans ces conditions, la présence maritime française n'est assurée qu'à mi-temps, que ce soit pour des missions nationales ou internationales, ce qui laisse deviner une volonté bien hésitante dans ce domaine.
  • La France semble avoir été plus sensible que ses partenaires à la montée du danger d'un terrorisme international auquel elle savait qu'elle était particulièrement exposée. Mais elle n'a pas réorienté son dispositif militaire pour y faire face. Elle a acquis, grâce à ses services spéciaux, sa police, sa justice, ses experts, une connaissance remarquable des dossiers du terrorisme. Elle ne dispose que de moyens très réduits pour protéger son territoire.

On ne saurait donc dire que la France a réorienté son dispositif de défense car elle l'a purement et simplement affaibli, à tel point qu'elle ne peut plus guère envisager de mener des opérations nationales, sinon très réduites, et qu'elle a misé essentiellement, pour assurer sa sécurité, sur une coopération avec ses partenaires de l'Union européenne. Jusqu'en 1998, elle a tenté de donner vie à l'Union de l'Europe Occidentale. Constatant que cette organisation intergouvernementale souffrait d'une certaine paralysie, elle a pensé obtenir de meilleurs résultats en se tournant vers l'Union européenne et a encouragé le développement d'une politique étrangère et de sécurité commune au service de laquelle elle a préconisé la constitution d'une force militaire multinationale.

Ces décisions répondent à une certaine logique, celle qui voudrait que des pays voisins, qui ont renoncé à faire de la puissance un objectif national, qui partagent les valeurs de la démocratie libérale et qui se sont associés pour constituer une communauté économique, aient un intérêt évident à assurer ensemble la sécurité de l'Union qu'ils entendent réaliser. Comme il n'existait pas de menace pressante, il importait moins de prendre des mesures immédiates que de jeter les fondements d'un avenir qui se présentait sous un jour bien opaque. Finalement, le but principal de la politique française de défense, au cours des cinq dernières années, semble avoir été beaucoup plus de "faire l'Europe" que d'assurer la défense de l'Union et de ses États membres. Le résultat semble avoir été beaucoup plus d'affaiblir les capacités nationales que de développer une défense collective qui ne peut être efficace que si elle s'appuie sur des armées nationales fortes et sur une volonté commune.

Cette volonté pourrait surgir soit d'une évaluation convergente de menaces auxquelles l'Europe entend faire face, soit d'une ambition commune de constituer l'Europe en puissance, secrétant une politique régionale, voire mondiale, capable d'équilibrer la puissance des États-Unis pour les amener au moins à tenir compte des vues européennes. Cette dernière conception de l'Europe, héritière des États du XIXème siècle, est en voie de disparaître, même en France où la forte ambition gaullienne a laissé quelques traces. Chez la plupart de nos partenaires, elle est rejetée de façon radicale et le souvenir du gaullisme ne fait que susciter la méfiance, si ce n'est l'hostilité à l'endroit d'une politique française toujours soupçonnée d'anti-américanisme. Il n'est donc d'argument en faveur d'une défense européenne que du côté des menaces potentielles, mais celles-ci ne sont pas perçues de la même façon au Nord et au Sud, à l'Est et à l'Ouest de l'Europe et il est bien difficile de fonder une politique commune sur cette base. La faiblesse des réactions des Européens, après que les attentats de New York ont fait apparaître au grand jour l'ampleur de la menace terroriste, ne porte pas à l'optimisme.

  • Chapitre II: La défense nationale compromise

Les évènements survenus à New York et à Washington le 11 septembre 2001, s'ils constituaient une surprise totale sur le plan tactique, n'ont fait que confirmer l'existence d'une menace terroriste importante qui concerne l'ensemble des démocraties. Cette menace n'était pas nouvelle, mais le caractère à la fois spectaculaire et tragique des attentats de New-York ne permet plus de l'ignorer. La déclaration des membres de l'OTAN par laquelle ils décidaient de mettre en jeu l'article V du Traité de l'Atlantique Nord a montré qu'ils ne considéraient pas cette menace comme une affaire purement américaine, ce qui les engageait à soutenir effectivement les mesures prises par les États-Unis pour la combattre en même temps qu'à assurer leur propre défense. Même si l'on peut considérer la guerre menée en Afghanistan contre la première des bases arrière du terrorisme comme un net succès, nul ne peut penser que celui-ci a été éradiqué. Tout donne au contraire à craindre qu'il demeure, pour de nombreuses années, une menace permanente pour les démocraties occidentales.

Assez bien armée, à la différence de beaucoup de ses partenaires européens, pour se défendre contre un terrorisme aux moyens limités, comme celui qu'elle a connu en 1995/1996, la France l'est évidemment beaucoup moins bien pour faire face à un terrorisme plus organisé et plus internationalisé. Les options militaires qu'elle a prises depuis 1990 ne l'y préparent guère.

C'est ainsi que la "suspension" du service national, qui commence seulement à produire tous ces effets, a été trop rapide et trop radicale pour que puisse être résolu le problème posé par la constitution de réserves, mobilisables en cas de crise sérieuse. Cela a conduit à utiliser des professionnels, qualifiés pour des missions complexes et hautement techniques, à des tâches d'une tout autre nature, qu'il s'agisse de remplir des missions statiques dans le cadre du plan "vigipirate", de servir d'auxiliaires à la police pour protéger la distribution de l'Euro, de relayer des services civils pour la dépollution des plages après le naufrage de l'Erika. De telles missions présentent un caractère récurrent et pèsent d'un poids trop lourd sur des militaires entraînés pour d'autres opérations, alors qu'il aurait pu être fait appel à des réservistes, s'il y en avait eu. Les États-Unis utilisent leur garde nationale dans de tels cas.

Au problème des hommes s'ajoute celui des moyens nécessaires à une politique de défense nationale efficace. L'organisation des armées navales autour d'un porte- avions unique limite beaucoup leur capacité à assumer des missions nationales pour lesquelles aucun relais n'est assuré. Le programme A400M, indispensable pour le transport de l'élément français de la force européenne va, inévitablement, dans le cadre d'un budget d'équipement très limité, compromettre ou retarder sensiblement le renouvellement des avions de combat d'anciennes générations qui équipent l'armée de l'air et la marine. La défense aérienne du territoire est mal assurée au moment où de nouvelles menaces se dessinent dans ce domaine. Enfin, l'équipement des armées européennes avec des armements performants, tels que ceux qu'utilisent déjà celle des États-Unis, connaît des retards de plus en plus grands, qu'il s'agisse du recueil et du traitement de l'information tactique, des armes guidées de précision, notamment des missiles de croisière, des communications au combat, des avions furtifs, des dronnes etc., si bien que l'on peut s'interroger sur leur capacité à rattraper ce retard. La guerre d'Afghanistan a montré que, d'ores et déjà, les États-Unis considèrent que les avantages offerts par la participation des Européens à des opérations dont ils prennent la direction, ne compensaient pas les inconvénients qu'un partage de la responsabilité politique de leur entreprise aurait imposés.

Ni le caractère humanitaire des missions de Petersberg, ni l'espoir de faire progresser l'Europe de la défense ne justifient, dans la situation actuelle, que la préparation de l'armée à sa mission essentielle, la défense du territoire et de sa population, soit ainsi sacrifiée. Les autorités politiques le voient bien, mais elles n'osent pas proposer au pays l'augmentation des crédits de défense qu' exigerait la participation des armées françaises à la force européenne, si cette participation n'était pas obtenue au préjudice de la défense nationale, voire de la défense de l'Europe, à laquelle cette force n'est pas destinée.

Or, les évènements du 11 septembre 2001 sont venus rappeler une menace très réelle, qui existe depuis longtemps déjà, au moins en Europe, celle d'attentats terroristes. Ces attentats ont, semble-t-il, pris de court les services américains qui n'avaient pas imaginé qu'une organisation aussi fruste qu'El Queida puisse accomplir une action aussi bien organisée que l'opération du 11 septembre, au moins sur le territoire des États-Unis. Mais la réaction de l'État américain, approuvée et soutenue par la société tout entière, a été remarquablement rapide et efficace, avec le déclenchement d'une opération militaire en Afghanistan, la mise n'œuvre d'un dispositif de sécurité sur tout le territoire national et la présentation au Congrès d'un budget complémentaire destiné à accroître dans des proportions considérables les capacités défensives du pays. Ce budget augmente en effet d'environ 15% le montant des crédits de défense prévus pour 2003, sans parler des dépenses destinées à faire face à des attaques terroristes, prévues aux budgets de plusieurs autres ministères et qui devraient atteindre 38 milliards de dollars. Au total, c'est plus de 4% de leur PNB que les États-Unis vont consacrer à leur défense en 2003 avec 379 milliards de dollars, alors que l'Union européenne restera probablement aux alentours des 145 milliards de dollars qui constituent actuellement la somme des budgets de défense des 15 pays membres.

On critiquera sans doute l'importance des dépenses auxquelles les États-Unis vont s'astreindre en une période où leur économie traverse une passe délicate, mais on ne peut qu'admirer la rapidité avec laquelle ils ont réagi à une menace nouvelle et l'ampleur de leur réaction. Les Européens, qui sont probablement aussi visés que les États-Unis par la recrudescence d'un terrorisme musulman, ont réagi lentement et n'ont pris, au niveau des armées, aucune mesure importante pour répondre à la situation nouvelle.

La France, pour sa part, peut se flatter d'avoir, grâce à ses services spéciaux, sa police, sa justice, ses services douaniers, acquis une connaissance assez bonne des milieux dans lesquels le terrorisme s'est développé. Elle s'est prêtée à de nombreux échanges d'informations, avec ses alliés. En revanche, elle est mal préparée à défendre son territoire par des forces statiques et elle a peu développé ses recherches sur les moyens de faire face à des défis chimiques ou bactériologiques. La surveillance de son espace aérien est mal assurée en raison du terme mis par l'aviation civile à sa coopération avec l'armée de l'air pour assurer un niveau satisfaisant de contrôle du ciel. Elle serait également peu défendue contre des pollutions par radiations nucléaires, plus vraisemblables, semble-t-il, que des attaques nucléaires proprement dites.

Avertie pourtant, depuis les attentats terroristes de 1985/86 et de 1995/96, qu'elle constituait un objectif prioritaire pour certains réseaux issus de l'intégrisme islamique maghrébin, sachant que plusieurs sites, en France, figuraient parmi les objectifs d'El Queida, elle a pris quelques mesures de protection telles que le "Plan Vigipirate", mais elle n'a, apparemment, pas renforcé sensiblement son système de défense contre d'éventuelles attaques terroristes, elle n'a pas fait grand chose pour remédier, dans l'avenir, aux déficiences qui l'ont empêchée de prendre une place notable dans l'action contre les talibans qu'elle prétendait soutenir et, surtout, bien peu a été fait pour avertir l'opinion de l'importance des menaces qui pèsent sur la population et moins encore pour la préparer à accepter les mesures nécessaires pour y faire face.


Il y a peut-être quelque exagération dans la réaction américaine et on peut se demander si le 11 septembre n'a pas été l'occasion pour l'administration américaine de faire approuver par l'opinion un programme militaire destiné à renforcer la prépondérance, déjà écrasante, de la puissance américaine dans les affaires mondiales. Mais on peut s'étonner de ce qu'en France, une campagne électorale qui semble devoir accorder une place importante aux questions posées par la sécurité intérieure n'en laisse à peu près aucune à la sécurité extérieure du pays. Elle eût pu dans les circonstances présentes, être l'occasion d'un réveil de l'esprit de défense, sans lequel aucune politique de sécurité et de défense sérieuse ne pourra s'imposer. Il faudrait pour cela que les options prises ou à prendre soient clairement exposées. Tel ne semble pas être le cas aujourd'hui.


Il en est à peu près de même dans la plupart des pays européens, à l'exception notable du Royaume-Uni et de la Grèce qui, elle, a la perception de menaces qui ne concernent pas ses partenaires et à propos desquelles ceux-ci lui ont fait savoir qu'elle n'avait pas à attendre leur assistance.


Le cas du Royaume Unis est sans doute plus comparable à celui de la France. Peut être parce qu'il a été le dernier pays européen à subir, en 1982, aux Malouines, une agression contre un territoire dépendant de la couronne et parce qu'il a eu à répondre, pendant des décennies à un sérieux problème de sécurité intérieure, en Irlande, il s'est montré plus soucieux que ses partenaires continentaux de maintenir et de développer, à côté de ses engagements dans l'OTAN et, de plus en plus, dans le cadre de l'Union européenne, une capacité de défense nationale. Consacrant plus de 2 % de son PNB à la défense, il dispose de moyens réels pour défendre son territoire et a entrepris de restaurer ses capacités de projection de forces en mettant en chantier simultanément deux porte-avions. Il a réformé radicalement ses procédures d'acquisition d'armement pour pouvoir se procurer, au meilleur coût, les armes dont il a besoin sur le marché mondial. Il consacre à la recherche et au développement près du double des crédits qu'y attribue la France. Cet effort financier fait désormais de la Grande Bretagne le pays d'Europe le mieux préparé à affronter les crises internationales. Mais son exemple ne semble pas avoir fait d'émules chez ses partenaires qui paraissent plus soucieux de diminuer leur fiscalité que de pourvoir à leur défense.


Il semble raisonnable d'estimer entre 2,5 et 3 % du PNB l'effort budgétaire que les pays européens devraient consacrer à leur défense pour qu'ils puissent mener une politique associant la défense de leur territoire, celle de leurs intérêts dans le monde et la mise sur pied d'une force permettant à l'Union européenne d'exercer une action efficace en faveur de la paix dans le monde. Ils en sont loin et, même si les sociétés européennes s'affirment, lors de divers sondages, favorables à un renforcement des moyens de leur sécurité, ce sont de tout autres objectifs qu'elles poursuivent effectivement lorsqu'elles s'expriment lors des élections ou de manifestations diverses concernant la redistribution des ressources de la Nation. Les responsables politiques ne s'y trompent pas mais, dans tous les pays européens ils laissent trop facilement croire qu'une diminution des dépenses publiques est possible et souhaitable.


Dans de telles conditions, la coalition, mal assurée, des faiblesses de l'Europe peut difficilement déboucher sur une défense commune efficace, ni étayer une politique étrangère commune destinée à donner à l'Union européenne une influence sur les affaires internationales que les pays membres ne parviennent plus à exercer isolément.


(1) Henri Burgelin, professeur agrégé d’histoire.




  1. Publié dans la collection "Prospective Stratégique" dirigée par Loïc Tribot La Spière.

  2. Editions Publisud, 15 rue des Cinq-Diamants, 75013 Paris (edipublisud@wanadoo.fr)

  3. Autres chapitres:




  • Chapitre III: La Force européenne de réaction rapide

  • Chapitre IV: Défenseurs de la patrie ou militaires européens ?

  • Chapitre V: L'utilisation militaire de l'espace

  • Chapitre VI: L'Europe de l'armement

  • Chapitre VII: Les options qui demeurent




  1. Autres ouvrages parus dans la collection "Prospective Stratégique"




  • Maîtrise de l'information et prospective stratégique : l'intelligence économique au service de l'entreprise Sous la direction de Bernard Norlain, Loïc Tribot la Spière, 1999

  • La défense dans tous ses états, sous la direction de Jacques Cresson, Jean-Marc Montserrat, Loïc Tribot la Spière, 2000

  • Le bassin méditerranéen : un espace en quête de sens ?sous la direction de Maurice Rieutord S.J., Loïc Tribot la Spière, 2000

  • L'Europe et la sécurité collective : dépasser les mythes, sous la direction de Henri Burgelin, 2000

  • L'Espace en état d'apesanteur, sous la direction de Stanislas Chapron et Loïc Tribot la Spière, 2001

  • Transport Aérien : les nouveaux défis, sous la direction de Michel Combes, Jean-Marc Montserrat et Loïc Tribot la Spière, 2002


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