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Sommet de Tampere : la contribution française

Sommet de Tampere : la contribution française

Conseil européen extraordinaire sur la Justice et les Affaires intérieures

Tampere (Finlande), les 15 et 16 octobre 1999.

Premier Conseil européen exclusivement consacré à la Justice et aux Affaires intérieures, la réunion de Tampere doit envoyer un message politique fort aux citoyens: l’Europe de la liberté, de la sécurité et de la justice est en train de se construire et elle va apporter aux citoyens européens des améliorations sensibles sur des sujets qui les préoccupent particulièrement, comme la maîtrise de l’immigration, la lutte contre l’insécurité liée au développement de la criminalité transfrontalière et la mise en place d’un véritable espace judiciaire européen.

En ce sens, les conclusions du Conseil européen de Tampere ne devront pas être un catalogue de mesures techniques. Tout en tenant compte du plan d’action pour un espace de liberté, de sécurité et de justice adopté par le Conseil européen de Vienne, elles devront aller au-delà en dégageant quelques priorités ambitieuses et sur lesquelles Tampere permettra de dégager un consensus. Ces priorités pourraient être les suivantes.

I.- Immigration et droit d'asile

A.- Immigration

  1. L’une des priorités fondamentales de l’Union en matière de politique migratoire doit être une action à la source, visant à favoriser le développement des pays d’origine pour stabiliser leur population : c’est l’approche du codéveloppement.

La politique européenne d’immigration ne saurait se limiter aux contrôles aux frontières extérieures de l’Union ou au régime des titres de séjour : elle doit partir de la réalité des pays d’origine, et de leurs liens de toute nature avec chacun des Etats membres. Elle doit reconnaître la diversité des causes des flux migratoires, des départs comme de la répartition des immigrants entre les différents pays de l’Union.

Il convient pour l’Union européenne comme pour les Etats membres d’entretenir un dialogue approfondi avec les autorités des pays d’origine : les questions migratoires ne sont qu’un aspect du développement, lui-même partie intégrante de la politique étrangère de chacun. En ce domaine doit jouer largement le principe de subsidiarité.

Concrètement, le Conseil européen pourrait inviter le Conseil et la Commission à soutenir trois axes d’action :

  • Soutenir les projets d’immigrés légalement installés en Europe et souhaitant mettre en œuvre des projets dans leur pays d’origine, avec une mobilisation de tous les acteurs concernés (en particulier, les associations de migrants organisées et identifiées, les collectivités territoriales intervenant dans ces pays, les entreprises,...).
  • Développer les possibilités de formation en Europe, pour des séjours de durée déterminée, en vue de l’acquisition de qualifications ou de perfectionnement professionnel.
  • Orienter les aides au développement et la coopération vers les projets et les créations d’emploi, notamment dans les zones géographiques à forte tradition migratoire, et, en particulier, dans les régions de départ.
  • Par ailleurs, les objectifs de la politique européenne d’immigration devront être pris en compte dans les accords conclus par la Communauté et les Etats membres avec les pays tiers (accords de partenariat, accords créant des zones de libre-échange).

2) L’Union doit aborder la question de l’intégration des étrangers.

Il y a place aujourd’hui, au niveau de l’Union, pour un travail d’harmonisation des politiques d’intégration, politiques dont la réussite est un des éléments essentiels du maintien de la cohésion sociale.

Ce travail s'appuiera sur trois principes : les personnes ayant vocation à s’intégrer durablement dans les Etats membres de l’Union européenne doivent être distinguées des personnes qui y effectuent des séjours temporaires ; un séjour durable doit s’accompagner d’une absence de discrimination avec les nationaux et pouvoir déboucher, à terme, sur l’accès à la citoyenneté ; la perspective de l’intégration ne va pas, pour les étrangers, sans adhésion aux lois des sociétés d’accueil, notamment aux règles qui gouvernent l’organisation sociale (liberté d’expression, neutralité confessionnelle) et, pour ce qui regarde la vie privée, aux valeurs sociales fondamentales. Les Etats membres doivent pouvoir en conséquence sanctionner, selon des normes qui pourraient leur être communes, toute atteinte grave ou répétée à ces règles.

  • Le Conseil européen pourrait en premier lieu inviter le Conseil et la Commission à prendre les mesures visant à assurer, pour les étrangers admis à un séjour durable, l’absence de discrimination avec les nationaux en matière de droits sociaux, d’éducation, d’accès à l’emploi et de libertés reconnues. L’égalité de droit doit être complétée par des actions d’intégration en ce qui concerne l’accueil des familles, sous réserve du respect de la capacité d’intégration de chaque Etat membre.
  • Le Conseil européen pourrait, en deuxième lieu, souligner la nécessité pour l’Union, d’une part, d’aborder la question de l’intégration de ces étrangers en reconnaissant leur vocation à devenir, s’ils le souhaitent, dans chacun des Etats membres qui les accueille, des citoyens et, d’autre part, d’engager des échanges sur les dispositions relatives à la nationalité.
  • Le Conseil européen pourrait, enfin, encourager le Conseil et la Commission à définir des normes communes de retrait de titre de séjour et d’expulsion.

  1. La maîtrise des flux migratoires doit être l’un des domaines d’élection de la solidarité entre les pays de l’Union.

Refusant les solutions irréalistes de l’" immigration zéro " ou de la liberté totale d’établissement, la politique européenne en matière de maîtrise des flux migratoires doit en revanche se fonder sur la notion de capacité d’intégration, donc d’accueil, particulière à chacun des Etats membres selon sa situation et son histoire. Elle doit également prendre en compte les besoins en ressources humaines de nos partenaires, trop souvent confrontés à la fuite des techniciens et des spécialistes dans nombre de domaines vitaux pour leur développement économique et social.

  • Le Conseil européen pourrait en conséquence inviter le Conseil et la Commission à réfléchir sur les conditions d’installation au sein de l’Union des étrangers ayant vocation à y séjourner durablement, en tenant compte du fait que la détermination de la capacité d’intégration et par suite, l’admission au séjour, relèvent des compétences des Etats membres.
  • La solidarité entre ces derniers doit d’autant plus s’affirmer pour la maîtrise des flux migratoires. Le Conseil européen pourrait inviter le Conseil et la Commission à définir des mesures appropriées et harmonisées pour le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, la lutte contre l’immigration clandestine et l’éloignement des étrangers en situation irrégulière (délivrance des documents nécessaires par les pays d’origine - une action conjointe à l’égard de certains de ces pays pourrait être préconisée -, durée de la rétention, conditions d’éloignement).

B.- Droit d'asile

Le droit d’asile doit aujourd’hui être protégé contre les mesures restrictives auxquelles un lien trop étroit avec les politiques d’immigration pourrait conduire les Etats membres. Dans le contexte de la crise qui secoue actuellement les Balkans, le principe selon lequel tout étranger fuyant le pays où il vit ou craint des persécutions doit pouvoir se réclamer de la Convention de Genève doit être réaffirmé sans ambiguïté au plus haut niveau. Il ne saurait cependant exclure, à titre subsidiaire et non concurrent, d'autres formes de protection, s’appuyant sur les cadres juridiques nationaux.

La crise du Kosovo a, en outre, démontré la nécessité d'une approche solidaire face aux enjeux de l'asile permettant d'assurer un meilleur équilibre des efforts de toute nature consentis par les Etats membres.

  • Le Conseil européen pourrait rappeler avec netteté le principe de la compétence obligatoire de l’Etat responsable de l’entrée du demandeur d’asile sur le territoire de l’Union et appeler à l’élaboration d’un instrument communautaire plus efficace que l’actuelle Convention de Dublin, qui devra faire l’objet d’une évaluation objective.
  • Le Conseil européen pourrait inviter le Conseil et la Commission à rechercher une harmonisation des procédures au titre de la Convention de Genève dans le sens d’un traitement rapide des demandes et donc d’un éloignement rapide des déboutés ainsi que des conditions d’application des droits garantis par cette Convention.
  • Le Conseil européen pourrait proposer de rapprocher les conditions d’accueil des demandeurs d’asile (par exemple allocations, accès au travail, hébergement, soins).
  • Enfin, le Conseil européen pourrait insister sur la nécessité de définir un ensemble de normes minimales de la protection subsidiaire relatives à la vie familiale, à l’accès au marché du travail, aux déplacements, à l’éducation ; dans tous les cas la prohibition de l’éloignement vers le pays d’origine, tant qu’il subsiste des menaces de persécution personnelle de l’étranger, doit être impérieusement garantie.

II.- Lutte contre la criminalité organisée

La lutte contre la criminalité organisée est depuis le Conseil européen de Dublin une priorité de l’Union. La circulation accrue de l’argent sale produit par le trafic d’armes et de drogue, la prostitution et l’immigration clandestine, rendent indispensable une politique déterminée de l’Union dans ce domaine. Les travaux en cours ont reçu une impulsion nouvelle dans le cadre du programme d’action sur la criminalité organisée approuvé par le Conseil européen d’Amsterdam. Mais il faut aller plus loin, mettre à profit les nouveaux instruments du Traité d’Amsterdam et y associer le plus rapidement possible les pays candidats. Les chefs d’Etat et de gouvernement pourraient fixer deux grandes priorités :

  1. Faire de l’Union européenne le fer de lance de la lutte contre le blanchiment de l’argent, en s’attaquant de front aux profits que la criminalité organisée engendre et fait prospérer grâce aux centres off shore et au secret bancaire.

En tenant compte des travaux existants, notamment dans le cadre de l’OCDE, du G7 et du GAFI, le Conseil européen de Tampere devrait décider de donner un caractère exemplaire à l’action de l’Union dans ce domaine:

  • Au plan interne, en décidant de renforcer les obligations de vigilance et d’alerte faites aux organismes financiers des Etats membres, et en définissant à Quinze les conditions dans lesquelles doit être ordonnée la levée du secret bancaire dans le cadre de procédures judiciaires.
  • Au plan externe, en décidant de renforcer les pressions diplomatiques des Quinze à l’encontre des centres off shore, qui dépendent parfois directement de pays membres du GAFI.
  • A cette, fin, Tampere pourrait appeler à la réunion d’un Conseil conjoint des ministres de la Justice et des Affaires intérieures et des ministres de l’Economie et des Finances.

2) Promouvoir un cadre juridique et des règles de coopération opérationnelle adaptés à la criminalité organisée.

Afin de lutter plus efficacement contre la criminalité organisée et de mieux prévenir son développement, il convient d’utiliser les nouveaux moyens d’action prévus par le traité d’Amsterdam, en promouvant les moyens d’action, la coopération et les méthodes de travail des services répressifs, notamment via Europol, et en rapprochant les règles de droit pénal, voire en favorisant l’élaboration de règles communes quand ce sera absolument nécessaire à une meilleure répression de la criminalité organisée. A cette fin, le Conseil européen pourrait:

  • Inviter le Conseil à vérifier que l’action commune du 21 décembre 1998 relative à l’incrimination de la participation à une organisation criminelle a reçu une application effective dans les Etats membres.
  • Demander au Conseil d’identifier les outils de coopération pour les enquêtes concernant la criminalité organisée, en particulier par l’intermédiaire d’Europol, sur la base de l’article 30 paragraphe 2 du traité sur l’Union européenne, et d’accélérer la mise au point de modalités précises de coopération entre les différents organes amenés à connaître de ce type d’infraction sur le plan européen.
  • Définir des règles minimales concernant les sanctions applicables dans ce domaine, afin de parvenir à une réelle homogénéisation des sanctions au sein de l'Union européenne.
  • Dans ce cadre, il conviendra d’identifier les formes de criminalité organisée, qui, du fait de leur importance pour la sécurité intérieure des Etats membres de l’Union européenne, appellent une action prioritaire en matière d’harmonisation pénale et de coopération policière et judiciaire: lutte contre les filières d’immigration clandestine, protection de l’euro (qui devra faire l’objet d’un instrument juridique contraignant pour en renforcer la protection).
  • De même, l’objectif de rapprochement des législations tant pour les incriminations que pour les sanctions applicables en matière de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants devrait faire l’objet d’initiatives concrètes particulières dans les meilleurs délais.
  • Créer une école supérieure de formation et de recherche des polices européennes, afin de coordonner les efforts existants, développer les échanges entre écoles et les études sur les sujets d’intérêt commun.

III.- Espace judiciaire européen

La vie quotidienne des citoyens de l’Union est de plus en plus européenne: ils attendent donc de l’Europe qu’elle soit vraiment l’espace de liberté, de sécurité et de justice annoncé par le Traité d’Amsterdam En effet, les citoyens européens se déplacent, commercent, travaillent, fondent des familles, se séparent... Ils vivent de plus en plus entre plusieurs Etats membres et se heurtent donc aux problèmes nouveaux que pose ce mode de vie. L’aspect transnational de ces problèmes empêche bien souvent leur solution par les seuls systèmes juridiques des Etats. Les initiatives prises à Tampere devront donc avoir des répercussions concrètes pour les citoyens européens, et améliorer de façon décisive la coopération judiciaire en Europe.

  1. Faire en sorte que les jugements civils et les titres de créances soient directement exécutés d’un Etat membre à l’autre.

Il importe de tout mettre en œuvre pour que les procédures applicables aux contentieux qui dépassent le cadre national, en particulier lors des conflits familiaux, soient simplifiées et expliquées, pour que les citoyens aient une conscience éclairée de leurs droits et des moyens accessibles pour en obtenir la reconnaissance.

Les conclusions de Tampere pourraient se concentrer sur un projet ambitieux en matière civile et commerciale, en liaison avec l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, et la communautarisation de la coopération judiciaire civile:

  • Mandat pourrait être donné au Conseil et à la Commission de présenter sans tarder, sur la base de l’article 65 du traité CE, des projets d’instruments communautaires permettant l’exécution directe, d’un pays européen à l’autre, des jugements relatifs aux litiges familiaux et celle des créances commerciales, dont les difficultés de recouvrement mettent souvent les PME en difficulté. La Convention dite " de Bruxelles II " est un bon modèle de recherche de résolution des conflits par l'instauration d'une juridiction compétente unique, en l’occurrence celle de l’Etat membre où vivait le couple avant de se séparer. Un tel dispositif permettrait d'éviter les décisions de justice contradictoires, notamment concernant les droits de garde et de visite des enfants de couples séparés.

  1. En vue d’améliorer la sécurité des citoyens, faciliter la coopération entre les services répressifs et les juges européens

Le Conseil européen pourrait demander d'œuvrer dans plusieurs directions:

  • Accroître la fluidité et l’efficacité des mécanismes d’entraide judiciaire (demandes d’extradition, commissions rogatoires, développement d’un réseau judiciaire européen, notamment). Le Conseil européen pourrait inviter le Conseil à tout mettre en oeuvre pour que la conclusion et l’entrée en vigueur des conventions conclues dans ce domaine soit accélérée (article 34 paragraphe 2 alinéa d) du traité sur l’Union européenne).
  • Rapprocher les législations dans des domaines particulièrement importants pour la sécurité des citoyens (traite des êtres humains et exploitation sexuelle des enfants, terrorisme, drogue) et ayant une dimension transfrontalière : là encore il s'agit de se mettre d'accord sur la définition des phénomènes, de créer les outils pour les combattre et de rapprocher les systèmes de sanctions applicables.
  • Préciser les conditions dans lesquelles les autorités judiciaires et les services répressifs pourront intervenir sur le territoire d’un territoire d’un Etat de l’Union autre que le leur, comme le prévoit l’article 32 du traité sur l’Union européenne.
  • L'harmonisation et le rapprochement progressifs de nos règles civiles et pénales rendront rapidement indispensable l'amélioration de la coordination des recherches et des poursuites. La réflexion sur ce sujet, ainsi que sur la place et le rôle des autorités judiciaires par rapport au développement de la coopération policière, devrait être lancée sans tarder et les chefs d’Etat et de gouvernement pourraient décider de mettre en place un groupe de réflexion composé de juristes, magistrats et policiers, chargés de formuler des propositions, sur la base d’une analyse objective des besoins.
  • Favoriser la mise en place d’un réseau européen des centres et institutions responsables de la formation de magistrats afin de promouvoir l’émergence d’une culture judiciaire commune.

Source: Ministère français des Affaires Etrangères

 

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