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Les « nations qui veulent et qui peuvent » : un club très fermé

Allocution de Clôture de la 65ème session nationale de l'IHEDN par l’amiral Édouard Guillaud, chef d'état-major des Armées. Paris, École militaire, le 14 juin 2013. Sources : EMA et IHEDN.

Mon général,

Mesdames, messieurs les auditeurs,

Vous voici donc arrivés au terme d’un parcours qui, j’en suis convaincu, vous aura beaucoup apporté.

Vous connaissiez la défense, les armées, certaines de leurs missions. Aujourd’hui, cette connaissance est aiguisée. Vous avez réfléchi au rôle des armées dans la Nation, à leur positionnement vis-à-vis de nos alliés et partenaires stratégiques.

Vous maîtrisez leurs atouts, leurs défis, leurs succès mais aussi leurs contraintes et leurs fragilités. Vous avez aussi compris que le métier militaire ne se résume pas à un combat dans la verte, une interception à haute altitude ou la chasse au boutre somalien – et j’en passe.

C’est pour cela que la clôture d’une session de l’IHEDN n’est pas une conclusion mais une invitation à aller de l’avant, à entretenir vos relations, à poursuivre vos échanges, à approfondir vos réflexions et, surtout, à témoigner. C’est ce que j’attends de vous désormais.

Je compte sur vous pour dire ce que vous avez partagé ici. Je compte sur vous pour être nos relais dans vos cercles professionnels, associatifs et amicaux. C’est pour cela que vous avez été choisis. C’est ainsi que votre réseau, vos réseaux trouvent tout leur sens et prennent toute leur dimension.

Je compte sur vos analyses, sur vos retours d’expérience pour nous enrichir à votre tour. Mais je ne compte pas sur vous pour être des admirateurs béats de la défense en général, de l’institution militaire en particulier. Au pays de Rabelais, Descartes et Voltaire, la liberté de pensée et d’expression doit aussi être mise à profit dans le champ couvert par la défense nationale !

Vous savez les grands sujets qui nous intéressent aujourd’hui, sur le front des opérations comme sur celui de la préparation de l’avenir. Nous en avions parlé en début d’année. Depuis, vous avez entendu les grands responsables de l’État et même, occasion rare à l’IHEDN, le président de la République : statistiquement, c’est une à deux fois par mandat. Pas plus.

A ce moment de bilan, je vais vous donner mon appréciation des défis qui se profilent, quelques semaines après la publication du nouveau Livre blanc, qui fixe le cap pour nos armées à l’horizon 2025, et alors que nous sommes engagés dans la préparation de la Loi de programmation militaire, qui en sera la première déclinaison pour la période 2014-2019.

Mon point de vue est bien sûr celui du chef militaire, responsable de la définition de la stratégie militaire et de la conduite des opérations.

Ce sont des tâches de plus en plus exigeantes pour les armées, avec un niveau d’engagement qui reste très élevé et des moyens de plus en plus comptés, et avec la complexité qui caractérise les opérations modernes.

C’est pourtant l’honneur de nos armées de relever ces défis ! Votre année à l’IHEDN vous aura permis de le mesurer : la réactivité, l’efficacité et la discipline au feu de nos forces sont exemplaires, il faut le dire !

Au-delà de ces qualités opérationnelles de notre outil de défense, vous aurez noté ses atouts au plan politico-militaire.

C’est grâce à la qualité de nos forces que nous pouvons être moteurs dans les instances internationales, à l’ONU, à l’OTAN comme à l’UE ou ailleurs. Sans notre engagement résolu, hier en Afghanistan, en Côte-d’Ivoire, en Libye et aujourd’hui, au large de la Somalie et au Mali, nous n’aurions pas le même crédit auprès de nos grands partenaires : je peux en témoigner !

Sans ces engagements militaires, nous ne pourrions accompagner ces mouvements de fond que sont la volonté des organisations régionales d’assumer davantage leurs responsabilités, à l’instar de la CEDEAO : cela aussi, je peux en témoigner !

Nous sommes ainsi membres du club très fermé des nations qui veulent et qui peuvent. Vouloir et pouvoir, voilà les deux conditions indispensables de toute action internationale ! Et ces deux conditions sont de plus en plus rarement réunies, notamment en Europe : c’est même, vis-à-vis des désordres du monde, la principale limite de nos démocraties. Nous sommes parmi les pays qui ont encore conscience que l’histoire est tragique !

C’est une lourde responsabilité, pour aujourd’hui comme pour demain : il faut être ambitieux et volontaire pour s’imposer dans le temps long des relations internationales, avec ses aléas géopolitiques et économiques.

Ambitieux et volontaire, mais réaliste.

Notre présent est celui d’un monde où les termes de sûreté, de stabilité et de sécurité sont plus fuyants, plus difficiles à définir dans l’absolu. Dans le choix de nos interventions, dans la formulation des buts de guerre, les circonstances sont souvent plus fortes que les principes !

Notre présent est celui d’un monde toujours plus ouvert et poreux, où les risques et les menaces se diversifient, s’interpénètrent et sont plus difficiles à détecter et à identifier. Le domaine cybernétique en est la meilleure illustration, lui qui brouille les frontières entre risque et menace, entre civil et militaire, entre public et privé, et qui se joue de la géographie. A l’heure de la mondialisation, l’échelle d’analyse n’est plus seulement l’État ou les alliances mais aussi l’individu, le groupe et leurs valeurs propres. Les réponses s’en trouvent compliquées. Le militaire doit adapter constamment sa grille de lecture et ses moyens d’action ; la finalité – et, parfois, le principe même – de son action sont moins évidents.

Notre présent est également celui d’un monde où les instruments traditionnels de régulation des désordres internationaux traversent une crise de légitimité. L’ONU est toujours prisonnière de ses contraintes et en particulier de son côté Tour de Babel. L’OTAN connaît des doutes existentiels, avec la fin annoncée de sa présence en Afghanistan. L’Union européenne veut être un acteur global de la résolution des crises, mais minore systématiquement leur volet militaire. Il faut toujours composer avec ce contexte international !

Ce présent, il est enfin celui d’une crise économique et financière persistante, une crise qui impose une pression croissante sur les dépenses de l’Etat, et donc sur les budgets de défense, du moins en Europe. Avec cela aussi, il faut composer : l’ambition est indissociable des moyens permettant de la concrétiser !

C’est tout l’enjeu de la définition d’une stratégie de défense et de sécurité nationale, tout l’enjeu de l’expression de notre ambition nationale. C’est tout l’enjeu de l’adaptation de notre outil de défense, tout l’enjeu de la préservation d’un capital précieux mais d’ores et déjà fragilisé.

Vous le savez, la réduction continue des budgets de défense conjuguée à l’inflation des coûts exerce une tension sur les moyens, qu’il est de plus en plus difficile de maîtriser. Dans ces conditions, définir le chemin qui va des moyens aux fins implique : penser autrement, imaginer d’autres voies.

Le Livre blanc 2013 se veut une réponse à la fois volontariste et réaliste.

Réponse volontariste parce qu’il réaffirme l’ambition d’une France souveraine et engagée, maîtresse de son destin et soucieuse d’assumer ses responsabilités internationales.

C’est une ambition cohérente avec notre Histoire, avec notre façon de percevoir le monde, avec la conscience du rôle que nous entendons y jouer, avec les attentes de nos alliés et de nos partenaires stratégiques.

Elle se concrétise par la volonté de conserver des capacités autonomes d’appréciation de situation, de commandement et d’action. Elle se concrétise par le maintien de notre force de dissuasion dans ses deux composantes. Elle est celle d’une France motrice à l’ONU, au sein de l’OTAN et de l’Union européenne, d’une France volontaire et capable.

Une France volontaire et capable, c’est une France dotée d’un outil militaire complet ! C’est une France dotée d’un outil militaire cohérent, d’un outil militaire apte à remplir les missions assignées, dans chaque milieu, en combinant les atouts de chacune des composantes !

Mais le Livre blanc 2013 se veut aussi une réponse réaliste. Il ne dessine pas un monde rêvé, ajusté à nos moyens nationaux d’y peser. Il n’idéalise pas la réalité difficile de nos coopérations internationales, comme s’il suffisait de vouloir plus d’OTAN ou plus de PSDC pour les rendre plus volontaires et plus capables. Il assume le grand écart de notre outil de défense, entre des priorités confirmées – comme le renforcement du renseignement, de nos capacités de lutte informatique –, et l’entretien d’un outil pointu, sous forte contrainte budgétaire.

Je l’ai dit, faire aussi bien avec moins impose de faire autrement, de trouver de nouvelles marges de manœuvre.

A partir du Livre blanc, j’identifie 3 leviers.

Le premier levier concerne les contrats opérationnels et donc les formats : il s’agit d’afficher une ambition militaire correspondant mieux à la réalité de nos armées, celle de nos capacités, celle de nos engagements.

C’est vrai, le contrat majeur d’intervention – le plus visible – affiche un chiffre réduit de moitié par rapport à 2008, dont nous savions qu’il était déjà irréalisable ! Et dans sa définition actuelle, 15 000 hommes, ce contrat majeur peut être tenu et reste compatible avec nos autres grandes missions : la protection, la dissuasion et la gestion de crise.

Il est bien évident que, dans ces conditions, l’outil complet et cohérent dont j’ai parlé est plus ramassé, avec une conséquence immédiate et assumée : nous ne pourrons plus faire autant, c’est-à-dire que la simultanéité des engagements sera la première variable d’ajustement.

Nos zones potentielles d’intervention ont beau être hiérarchisées plus clairement, en partant du territoire national, de l’Europe et de ses approches, il faudra faire des choix et parfois se résoudre à intervenir plus modestement.

Il faudra être plus agiles pour redistribuer les moyens engagés sur nos théâtres et transférer l’effort vers d’autres forces. Nos concepts d’emploi seront adaptés, dans le sens d’une plus grande porosité des capacités entre les fonctions stratégiques, entre les missions, entre les théâtres.

Le deuxième levier concerne la structure même de nos forces.

La polyvalence appliquée à toutes nos unités a un coût de plus en plus élevé. Il est même insoutenable aujourd’hui !

Cette polyvalence se justifie-t-elle d’ailleurs encore sous cette forme ? La réalité du terrain, celle des opérations que nous menons, démontre le contraire, avec des équipements parfois sur spécifiés, des savoir-faire entretenus à coût élevé et non mobilisés.

Certaines unités doivent « savoir tout faire », maîtriser les matériels les plus performants, les compétences les plus pointues. Mais certaines unités seulement, celles qui « entreront en premier » et, d’emblée, feront face aux milieux les plus hostiles, aux adversaires les plus coriaces !

La question n’est plus aujourd’hui celle de la dialectique entre quantité et qualité. Équation insoluble : il faut les deux ! Il faut de la quantité pour durer. Il faut de la qualité pour répondre de la bonne manière. Aujourd’hui, le juste besoin en termes d’équipement, de formation et d’entraînement est celui d’une qualité mieux différenciée. Ce juste besoin ne se traduit pas de la même manière dans chacune de nos armées, dont le milieu physique d’emploi, les logiques de montée en puissance et de soutien sont spécifiques. Mais il s’impose. Partout.

Ici encore, à vouloir tout faire, c’est l’ensemble qui est fragilisé !

Le troisième levier est lié au précédent. Il est celui d’une poursuite des logiques de mutualisation.

Il est possible de mieux faire encore en interarmées, et surtout en interministériel.

Il est possible de mieux faire avec nos partenaires de l’OTAN et de l’UE. Le travail est immense mais nous ne partons pas d’une feuille blanche : il faudra mieux capitaliser ! Je pense à des organisations de type EATC ou des structures de type CJEF entre autres. Je pense aussi aux GTUE, qu’il faudrait enfin utiliser !

Le modèle complet défini par le Livre blanc a donc sa cohérence sur le papier, mais à l’heure de la construction budgétaire, sa réalisation est un pari, et je dirais même que c’est un pari risqué, parce que nous avons une très faible visibilité sur l’avenir !

Aujourd’hui, j’entrevois quatre risques majeurs.

Le premier, qui englobe tous les autres, est bien sûr budgétaire.

L’enveloppe identifiée pour la LPM 2014-2019, et les premiers éléments de la construction budgétaire pour les prochaines années sont au seuil critique. Et ces enveloppes budgétaires ne tiennent pas compte de l’inflation : c’est pour nous une perte de pouvoir d’achat année après année, alors que le coût des grandes masses augmente beaucoup plus vite que l’inflation !

Il faudra garantir le respect de l’exécution budgétaire, notamment pour les ressources exceptionnelles dont le niveau – 6 Md€ – est totalement inédit !

Enfin et peut-être surtout, la réalisation du modèle est conditionnée par les perspectives économiques après 2016. Elle parie sur un retour à meilleure fortune après une phase en mode « survie ». Qui saurait le garantir ?

Le deuxième risque porte sur les ressources humaines.

Les déflations à réaliser sont encore considérables, 34 000 postes : les 10 000 restants de la précédente LPM et les 24 000 de ce Livre blanc. Ceci représente, sur la période 2014-2018, l’équivalent d’une section de combat ou d’un équipage d’AWACS supprimé par jour ouvrable, ou encore l’équipage d’une FREMM tous les 5 jours ! Il faudra identifier ces postes, en préservant l’équilibre toujours délicat entre capacités de combat et de soutien et en conduisant les restructurations nécessaires, le tout sans rupture de service !

Le troisième risque concerne l’équipement des forces. Son niveau est déjà, depuis plusieurs années, celui du juste besoin.

Je le disais, il faudra différencier nos capacités mais en partant de l’outil d’aujourd’hui, en intégrant le temps long des programmes, le temps tout aussi long des ressources humaines, et des enjeux industriels parfois prépondérants.

Mutualiser en interarmées ? On a déjà fait beaucoup, dans des domaines comme le renseignement, le commandement et la formation. Il faudra être imaginatifs pour identifier d’autres voies, et prudents dans nos réorganisations !

En interministériel, la mutualisation des capacités « dures » est toujours plus délicate : les ministères civils ont d’autres priorités !

A l’international enfin, notre volontarisme est peu ou insuffisamment partagé. Ce n’est pas facile : on ne force pas des partenaires qui ne veulent pas ! Là aussi, il faudra être imaginatifs, et assumer les « interdépendances librement consenties » !

Mais soyons clairs : la différenciation et la mutualisation ne résoudront pas à elles seules nos problèmes !

Dernier élément induit par le Livre blanc : le vieillissement assumé de nos matériels. Cumulé avec les déflations à venir et la révision des cibles des programmes, il pèsera de plus en plus sur l’activité des forces.

Ce qui me conduit au dernier facteur de risque : l’activité opérationnelle.

Dans ce domaine aussi, nous sommes déjà en dessous des normes, et parfois clairement en dessous ! Vouloir gagner sur les coûts d’entretien du matériel, de masse salariale, de carburant et de fonctionnement en diminuant encore l’activité des forces entraînerait des réductions de capacités, temporaires voire définitives. Avec le risque de ne plus pouvoir remplir certaines missions. Avec, aussi, des effets évidents sur le moral et la cohésion du personnel.

Le moral et la cohésion sont les clés de nos succès opérationnels et de la réussite des réformes à venir.

Le modèle du Livre blanc 2013 dessine une armée transformée dans son organisation, dans ses modes de fonctionnement, dans ses moyens et dans ses mentalités. Il faudra préparer ces adaptations, les conduire, maîtriser les aléas. Il faudra être innovant, volontaire, endurant. Le personnel des armées, civil et militaire, sera à la fois cœur de cible et acteur du changement.

Au plan opérationnel, moins de moyens signifient des tensions capacitaires accrues. Au plan organisationnel, les déflations dont j’ai parlé signifieront : incitation au départ pour certains, restructuration pour beaucoup, réduction des avancements pour tous. Dans ce paysage exigeant, maussade et tourmenté, il sera plus difficile d’attirer et de fidéliser. Il sera plus difficile de susciter l’envie.
Or le personnel aspire naturellement à une certaine forme de reconnaissance. Le considérer comme il se doit, c’est d’abord lui donner les moyens de bien remplir sa mission. C’est aussi lui donner la possibilité de progresser. C’est enfin l’éclairer sur l’avenir.

En conclusion, les défis de notre défense sont nombreux. Le Livre blanc 2013 esquisse une armée ramassée mais encore capable et cohérente. Sa traduction concrète s’annonce difficile, très difficile.

Elle nécessitera une forte implication des armées. Elle nécessitera des investissements élevés dans la durée, alors que l’avenir économique est incertain. Elle nécessitera le soutien de la Nation dans son ensemble : en période de crise et en l’absence de menace militaire immédiatement perceptible, la défense n’est plus un sujet de préoccupation majeure.

Baisser la garde serait irresponsable, sauf à accepter d’être démunis. Il nous appartient de le dire. Il vous appartient de le dire, haut et fort !

Je vous remercie.


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