Face à ces guerres nouvelles, la France doit tenir son rang et faire entendre sa voix. Elle doit être en mesure d'intervenir partout où ses intérêts sont menacés.
– Présidence de M. Christian Cambon –
La réunion est ouverte à 18 heures.
Loi de programmation militaire 2019-2025 – Audition de Mme Florence Parly, ministre des Armées
M. Christian Cambon, président. – Madame la ministre, nous sommes heureux de vous accueillir aujourd'hui sur la loi de programmation militaire 2019-2025, la LPM.
Mme Florence Parly, ministre des armées. – Voilà huit mois que j'ai la responsabilité du ministère des armées. Pendant ces huit mois, j'ai rencontré nos services, nos forces et leurs familles. Je me suis rendue, avec certains d'entre vous, sur le terrain d'opérations extérieures, comme dans les régiments ou auprès des soldats de Sentinelle.
Au cours de ces huit mois, j'ai entendu un appel – toujours le même -, un appel sans équivoque : « cela ne peut plus durer », « on ne peut pas sans cesse demander plus en donnant toujours moins. » Ce projet de loi de programmation militaire est une forme de réponse à cet appel.
Mesdames, messieurs les sénateurs, depuis huit mois, nous avons appris à nous connaître, à travailler ensemble. Monsieur le président, vous avez innové en demandant l'organisation d'un débat, dans l'hémicycle, sur la revue stratégique de défense et de sécurité nationale. Je souhaite encore développer les liens de confiance qui se sont tissés entre nous dans le cadre du travail que nous allons mener conjointement pour l'examen du projet de LPM, qui est très important pour le ministère des armées.
Nous avons passé beaucoup de temps à discuter, ensemble, des sujets budgétaires. On dit que les bons comptes font les bons amis, mais nos relations ont dépassé ce stade ! Nous avons passé du temps sur le projet de loi de finances pour 2018, qui était la première étape de remontée en puissance de notre effort militaire, avec une progression de 1,8 milliard d'euros du budget de la mission Défense. À mes côtés, vous avez été très attentifs à la manière dont l'exécution de l'année 2017 se dénouerait, ce dont je vous remercie. Je ne regrette pas de m'être battue pour les dégels de crédit que le ministère des armées a finalement obtenus en fin d'année, après un premier dégel de 1,2 milliard d'euros. Nous n'aurions peut-être parié sur cette réussite, monsieur le président, mais, finalement, nous l'avons obtenue, et ce fut un travail d'équipe.
M. Christian Cambon, président. – Nous nous sommes bien battus, tous ensemble !
Mme Florence Parly, ministre. – Le temps de la gestion est maintenant terminé. Nous entrons dans l'ère de la construction, de la vision, de l'ambition. J'ai présenté, le 8 février dernier, en conseil des ministres, le présent projet de loi de programmation militaire, qui couvre la période 2019-2025. Ce texte marque le renouveau de nos armées et met fin au grand écart croissant qui pèse sur notre défense depuis tant d'années, avec, d'un côté, des budgets toujours plus contraints, des effectifs toujours plus réduits, des programmes retardés, voire arrêtés et, de l'autre, un besoin et un engagement sans cesse croissants de nos armées, en opérations extérieures comme sur le territoire national. Notre défense a été particulièrement sollicitée au cours des dernières années.
Mme Florence Parly, ministre des Armées
Face à des demandes si opposées et à des signaux si contradictoires, peu auraient tenu. Nos forces armées, elles, ont tenu. Elles ont accompli leur mission. Elles sont intervenues partout où c'était nécessaire, au Sahel, en République centrafricaine, au Levant. Elles ont également réussi à relever le défi de l'opération Sentinelle, pour se battre contre le terrorisme et assurer la sécurité au quotidien de nos concitoyens.
Nos armées ont donc toujours répondu présentes. Elles l'ont fait avec rigueur, efficacité et talent. Je veux à nouveau leur rendre hommage.
Mais ces tendances contraires n'avaient que trop duré. Le Président de la République a donc été extrêmement clair : les armées devaient retrouver les moyens d'accomplir leur mission. Le chef de l'État m'a chargée de lancer une revue stratégique de défense et de sécurité nationale. Ce document, dont les conclusions ont été approuvées en octobre dernier, a permis une analyse fine, précise, de la situation internationale et de l'évolution des conflits.
En bref, le monde dans lequel nous évoluons est imprévisible, plus instable, plus violent. Les conflits ont définitivement changé de visage : ils sont plus déséquilibrés, plus numériques et plus durs. La menace terroriste ne perd rien de son intensité, malgré la défaite de Daech sur le terrain. Les grandes puissances continuent de s'armer et d'affirmer leur autorité par tous les moyens. Les attaques cyber sont de plus en plus nombreuses, plus vastes et plus difficiles à parer.
Dans ce monde et face à ces guerres nouvelles, la France doit tenir son rang. Elle doit faire entendre sa voix. Elle doit être en mesure d'intervenir partout où ses intérêts sont menacés, partout où la stabilité internationale est en jeu. Il fallait une réaction forte et rapide.
Ce projet de loi de programmation militaire a été élaboré dans un délai exceptionnellement court, puisque six mois seulement se sont écoulés depuis le lancement des travaux de programmation et trois mois à peine depuis le dépôt des conclusions de la revue stratégique.
Le texte est désormais entre vos mains et celles de vos collègues députés. Le calendrier, tel qu'il a été fixé, devrait permettre son adoption définitive autour du 14 juillet prochain, cette date ayant évidemment une valeur symbolique très forte. Il se sera alors écoulé moins de dix mois entre la conception et l'adoption du projet de loi ! Par comparaison, ce délai avait été de dix-huit mois pour la LPM 2009-2014 et de quinze mois pour la LPM 2014-2019. Pour parvenir à cet objectif, tous les services du ministère ont été mobilisés.
C'est une loi de programmation de renouveau. Le Président de la République avait fixé un cap clair : consacrer 2 % de notre richesse nationale à l'effort de défense d'ici à 2025. Concrètement, la France investira dans sa défense 198 milliards d'euros entre 2019 et 2023 et 295 milliards d'euros entre 2019 et 2025, période de programmation des besoins couverte par cette LPM.
Ce projet de loi est sincère. Je l'affirme la tête haute et je veux y insister, parce que je tiens beaucoup à cette sincérité. De fait, ce texte ne se fonde que sur des crédits budgétaires « en dur » et ne prend en compte aucune recette exceptionnelle hypothétique, liée à telle ou telle conditionnalité, dont la non-réalisation viendrait perturber l'équilibre de la LPM.
En ce qui concerne la provision pour les opérations extérieures, sujet qui nous a tous beaucoup occupés, je rappelle que son montant, fixé à 450 millions d'euros dans la précédente LPM, s'était avéré extrêmement bas par rapport à la réalité des engagements. C'est la raison pour laquelle, dès la loi de finances pour 2018, nous avons revu cette provision à la hausse, à 650 millions d'euros. Toutefois, il fallait aller plus loin : la LPM prévoit de la porter à 1,1 milliard d'euros dès l'année 2020.
Au-delà de cette augmentation significative, une indication forte de méthode a été inscrite dans la présente LPM, qui prévoit que, si cette provision n'était pas entièrement dépensée, les crédits seraient conservés au bénéfice du ministère des armées. En sens inverse, il est également écrit noir sur blanc que, si son montant devait ne pas suffire, l'éventuel surcoût ferait l'objet d'un financement interministériel. Ces éléments de sincérisation me paraissent importants.
Ce texte marque également une rupture avec les réductions d'effectifs engagées dans le cadre des précédentes lois de programmation militaire, réductions certes interrompues dès 2015, avec une première révision à la hausse, et de premières créations d'emplois en 2016, qui se sont poursuivies en 2018. La LPM 2019-2025 prévoit quant à elle 6 000 créations de postes. Il s'agit donc d'une loi de rupture, avec laquelle nous souhaitons pouvoir cueillir les fruits de la remontée en puissance de nos armées.
Comment avons-nous travaillé ? Nous avons d'abord examiné ce que serait une ambition à l'horizon 2030 pour des armées capables d'agir et de l'emporter sur tous les terrains, face à tous les assauts. Cette ambition a été validée par le Président de la République lors d'un conseil de défense qui s'est tenu au mois de novembre 2017. À partir de cette ambition, qui consiste à disposer d'un modèle d'armée complet et équilibré, capable de remplir ses missions de manière « soutenable » dans la durée – le terme est important -, nous avons travaillé de manière à traiter l'ensemble des fonctions stratégiques de notre outil de défense : la dissuasion, la protection, la connaissance et l'anticipation, la prévention et, bien sûr, l'intervention.
Le projet de loi de programmation se déploie autour de quatre axes. En premier lieu, c'est « une LPM à hauteur d'homme ». Les précédentes LPM se focalisaient principalement sur les gros équipements. Pour ma part, je suis très fière que les femmes et les hommes de nos armées, civils comme militaires, soient placés au coeur de cette loi de programmation. Le premier chapitre leur est consacré, ce n'est pas un hasard, mais une volonté. Il s'agit d'assurer l'amélioration de la condition du personnel, les conditions de vie des familles, des conditions de formation, de préparation opérationnelle et d'entraînement.
Ainsi, nos soldats se verront dotés de nouveaux treillis ignifugés, équipements que nos armées attendent depuis longtemps, sans que les promesses aient jusqu'à présent pu être tenues. 23 000 premiers treillis seront livrés en 2019. 100 % du personnel en OPEX en seront équipés dès 2020, et l'intégralité de nos forces dès 2025. De même, 55 000 gilets pare-balles du dernier standard seront livrés sur la période couverte par la LPM, dont 25 000, soit presque la moitié, dès l'année prochaine. 100 % des militaires de la garde nationale en seront équipés dès 2019. Nous leur devions cette reconnaissance et cette marque de respect.
C'est volontairement que j'insiste sur ces petits équipements, qui font le quotidien des soldats et définissent l'exercice de leur engagement. C'est aussi le déficit de petits équipements qui, trop longtemps, a fait la honte des décideurs publics face à nos armées.
Ce projet de loi de programmation militaire porte aussi un engagement, celui du Plan famille, que je vous ai présenté au mois d'octobre dernier et dont la plupart des mesures entrent en application cette année : places en crèches, prêt spécifique d'aide à l'accès à la propriété, élargissement de l'offre de prestations sociales pendant l'absence en mission… La LPM prolongera le Plan famille, avec 528 millions d'euros pour poursuivre l'effort dans la durée.
Deuxième axe, le renouvellement des capacités opérationnelles. Pour que nos forces puissent agir pleinement et pour garantir le succès de nos opérations, il faut aussi renouveler nos capacités opérationnelles. Équipements étaient vieillissants et parfois devenus inadaptés, impasses capacitaires faisaient planer des dangers sur notre supériorité opérationnelle. Cette LPM répare le présent et prépare l'avenir. Les matériels les plus anciens, particulièrement usés au cours des dernières années en raison de l'intensité de nos engagements, seront les premiers à être remplacés. Le programme Scorpion sera accéléré et 50 % des nouveaux blindés – Griffon, Jaguar ou véhicules blindés multi-rôles légers – seront livrés d'ici à 2025.
La marine nationale recevra de nouveaux sous-marins nucléaires d'attaque ainsi que de nouvelles frégates. Les quatre premiers SNA Barracuda, les trois dernières frégates multi-missions et les deux premières frégates de taille intermédiaire seront livrées d'ici à 2025.
Contrairement à ce que l'on peut lire ici ou là, l'armée de l'air ne sera pas en reste. Dans la période couverte par la LPM, elle connaîtra l'arrivée de 6 drones Reaper armés, du premier système de drone Male européen et d'avions de chasse, en l'occurrence 28 nouveaux Rafale et 55 Mirage 2000D rénovés. L'armée de l'air bénéficiera aussi des 12 premiers avions ravitailleurs de nouvelle génération MRTT, qui étaient très attendus et qui seront livrés d'ici à 2023. Grâce à cette accélération des programmes, nos armées bénéficieront d'équipements plus modernes, plus adaptés, pour combler un certain nombre de manques capacitaires devenus critiques.
En outre, nous avons décidé d'augmenter le nombre des commandes d'avions ravitailleurs, puisque nous allons porter notre cible de 12 à 15. De même, pour la marine nationale, nous avons élevé notre cible de bateaux patrouilleurs de 17 à 19, dont 11 livrés d'ici à 2025, contre 4 dans le schéma antérieur. Là encore, il s'agit de remédier à des situations extrêmement dommageables, en particulier en outre-mer.
Aucune impasse n'a donc été faite et les trois armées verront leurs capacités renforcées et renouvelées. Enfin, ce projet de loi de programmation militaire respecte un autre engagement du Président de la République, puisqu'il lance le renouvellement des deux composantes de notre dissuasion nucléaire.
Le troisième axe du texte consiste à garantir notre autonomie stratégique et à faire émerger une autonomie stratégique européenne. Garantir notre autonomie stratégique, c'est s'assurer que la France fera toujours entendre sa voix et sera capable de l'emporter quel que soit le terrain, l'adversaire ou les conditions.
Pour anticiper les menaces et les évolutions géopolitiques, nous faisons porter prioritairement nos efforts sur le renseignement. Ainsi, nous avons prévu que 1 500 nouveaux postes, sur les 6 000 que j'ai annoncés tout à l'heure, seraient créés au profit des services de renseignement, et nous investirons en faveur de celui-ci 4,6 milliards d'euros au cours de la période. Ces investissements se traduiront par des drones, des avions de guerre électronique ou encore des satellites.
Avec cette LPM, nous serons également efficaces sur les nouveaux terrains, tels que la lutte dans le cyberespace. Pour ce faire, nous avons prévu d'investir 1,6 milliard d'euros et de recruter plus de 1 000 cybercombattants supplémentaires d'ici à 2025. Le renseignement et la lutte cyber sont deux priorités très marquées, aussi bien en effectifs qu'en investissements.
La France est la plus grande armée d'Europe. Elle est la deuxième armée du monde libre. Avec cette LPM, la France conforte sa place. C'était une nécessité. Cependant, nos voisins européens sont confrontés aux mêmes menaces et aux mêmes dangers que nous. Forts de notre position de leader en Europe, nous pourrons, grâce à cette LPM, porter des coopérations autour de projets stratégiques à dimension européenne. Je pense à notre politique spatiale ou à notre groupe aéronaval. Ces éléments différenciants doivent permettre d'attirer des partenariats de la part de nos alliés.
L'Europe ne se construira pas sur de bonnes intentions et à coup de traités, de directives ou de règlements, mais autour de projets et de coopérations très concrètes, militaires, industrielles,… C'est ce que nous avons évoqué au cours de la conférence de Munich le week-end dernier. La notion d'autonomie stratégique européenne ne peut pas être un concept : elle doit se construire par l'exemple !
Ce projet de loi de programmation militaire comporte un certain nombre d'éléments différenciants. Par exemple, nous avons prévu des crédits pour financer des études en faveur d'un nouveau porte-avions. De tels éléments doivent favoriser l'émergence d'une autonomie stratégique, non seulement française, mais aussi européenne.
Quatrième axe, l'innovation. Ce n'est pas un sujet gadget ni un supplément d'âme, mais une nécessité absolue au moment où le numérique est partout et change les usages et les modes de combats. Il faut absolument prendre en compte cet enjeu.
Beaucoup a été fait au cours des derniers mois, mais ce n'est qu'un début. Je pense en particulier au fonds Definvest, que nous avons créé en lien avec Bpifrance et la direction générale de l'armement, la DGA. Nous avons aussi lancé des partenariats d'innovation, comme le partenariat Artemis.
Le présent projet de loi va accélérer ce mouvement. L'accent a été fortement mis sur la recherche et le développement. Dans la loi de finances pour 2018, les crédits consacrés aux études et à l'innovation s'élevaient à 730 millions d'euros. Ils passeront à 1 milliard d'euros dès 2022, soit une augmentation de près d'un tiers. Nous allons également prévoir des crédits importants pour préparer les grands programmes d'armement qui structureront les trente ou quarante prochaines années : 1,8 milliard d'euros par an en moyenne seront alloués aux études, pour concevoir aussi bien le successeur du porte-avions Charles-de-Gaulle que le futur char de combat ou le système de combat aérien du futur.
Cette LPM n'est pas seulement un texte de sincérité ou d'ambition : elle est aussi un texte de responsabilité. En effet, comme l'a déclaré le Président de la République lors de ses voeux aux armées, si la Nation consent à accorder des moyens exceptionnels à nos armées, nous devons nous montrer à la hauteur et garantir que chaque euro investi sera bien employé.
Pour ce faire, il faut aussi que le ministère des armées poursuive sa modernisation. Le terme « modernisation » s'inscrit dans un contexte très différent de celui dans lequel il était précédemment utilisé. Les précédentes LPM traduisaient une modernisation sous contrainte. Cette fois, la modernisation est choisie et voulue. Cela change profondément le sens des 14 chantiers sont inscrits dans le Plan action publique 2022, visant à poursuivre la transformation et la modernisation du ministère. La DGA sera transformée pour conduire plus efficacement les programmes d'armement au service de nos armées, nous permettre d'innover davantage et plus vite, renforcer la coopération internationale, en particulier européenne, en matière d'équipement, qu'il s'agisse, d'ailleurs, de coopération ou d'exportation.
Nous allons également créer une direction générale du numérique, qui veillera à la numérisation de l'ensemble de notre ministère, et nous mènerons jusqu'au bout la réforme du maintien en condition opérationnelle aéronautique, que j'ai eu l'occasion de présenter voilà quelques semaines. Nous lancerons également la réforme du maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres. La LPM 2019-2025 marque une remontée en puissance. J'aborde l'examen de ce projet de loi avec beaucoup de confiance, mais aussi d'enthousiasme. Et je connais l'engagement et la volonté de votre commission pour assurer l'avenir de notre défense.
M. Christian Cambon, président. – Je vous remercie de cette présentation. Le texte va globalement dans le bon sens, même si, comme toujours, le diable se niche dans les détails. En particulier, la hauteur des marches à franchir sur les années 2023 à 2025 peut poser question.
Je veux saluer nos collègues membres de la commission des finances, Dominique de Legge, rapporteur spécial, et Michel Canevet. Je précise qu'un certain nombre de nos collègues participent par ailleurs à l'audition, en ce moment même, de M. le ministre de l'intérieur par la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure.
M. Cédric Perrin. – Madame la ministre, je veux vous féliciter pour les dégels que vous avez réussi à obtenir pour l'année 2018. C'était une attente forte. L'action commune a été fructueuse.
À l'automne dernier, le Sénat a adopté un amendement à l'article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques, visant à préserver les dépenses du ministère des armées. Cet amendement a été rejeté par l'Assemblée nationale, et l'article 14 est devenu l'article 17 de la loi promulguée, qui dispose que le montant de restes à payer « ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».
Comment cet article s'articule-t-il avec l'affirmation contenue dans le rapport annexé au projet de loi de programmation militaire, selon laquelle « cette disposition programmatique de la loi de programmation des finances publiques ne contraindra pas les investissements du ministère des armées » ? C'est un sujet d'inquiétude pour nous, comme probablement pour vous-même.
Mme Hélène Conway-Mouret. – Globalement, je crois que ce texte répond à toutes les demandes et à tous les besoins, notamment en matière d'équipement. La date de livraison pose question, mais elle dépendra évidemment des budgets votés précédemment.
Je veux vous féliciter, madame la ministre, pour l'intérêt particulier que vous portez aux ressources humaines. Nous connaissons votre attachement à inclure les familles. Cette LPM est à hauteur d'homme – et de femme -.
Enfin, je veux vous féliciter pour la communication très positive qui a été faite autour de ce projet de loi : avant même sa sortie, ceux qui s'intéressent à nos armées avaient à son sujet un a priori très positif. Nous l'abordons avec beaucoup de bienveillance.
Cela dit, je veux vous poser une question très pragmatique : l'augmentation des crédits qui la caractérise est bienvenue, notamment s'agissant du renouvellement des équipements, mais contraste avec des réductions d'effectifs et les stabilisations des budgets qui touchent les autres ministères.
L'abondement d'un budget se traduit généralement par une coupe ailleurs. Dès lors, est-il raisonnable de prévoir aujourd'hui une telle hausse de crédits à partir de 2023 ?
M. Jean-Marie Bockel. – Je fais miennes les remarques positives de mes collègues.
Dans la revue stratégique, il est indiqué que, « compte tenu du format actuel des armées, il en résulte un dépassement des contrats opérationnels et des difficultés lourdes en matière d'entraînement et de soutien. » Vous ne serez donc pas étonnée, madame la ministre, que je m'interroge non pas sur la sincérité – je vous ai bien entendue -, mais sur la faisabilité du dimensionnement, sur toute la durée de la période de programmation, des contrats opérationnels présentés dans le rapport annexé à la LPM, qui n'ont été modifiés qu'à la marge. La LPM prévoit que le contrat opérationnel comporte trois théâtres d'opérations extérieurs durables, avec, de plus, la capacité d'assumer le rôle de nation cadre et d'être contributeur majeur au sein d'une coalition.
Bien sûr, l'arbitrage financier ne nous a pas échappé, mais est-ce soutenable ? Peut-on envisager, dans l'environnement stratégique actuel, l'impossibilité d'ouvrir un nouveau théâtre d'intervention extérieur sauf fermeture d'une OPEX en cours ?
J'ai évoqué à plusieurs reprises la question du soutien aux exportations, le Soutex, qui représente 6,6 % des effectifs supplémentaires prévus par la prochaine loi de programmation. Selon le chef d'état-major de l'armée de l'air, M. le général Lanata, le volume d'activité du Soutex équivaudrait à celui de l'activité chasse dans l'opération Barkhane, soit 10 % de l'activité de l'armée de l'air.
Pour tenir compte des difficultés de la période précédente, 400 postes supplémentaires ont été prévus, notamment au niveau de la DGA. Cela suffira-t-il compte tenu du « contrat du siècle » australien ou des besoins du Rafale ? Cet aspect n'est pas très médiatique, mais il est important.
M. Jean-Marc Todeschini. – La mise en place du service national universel est aujourd'hui devant nous. Faute d'informations précises, il est difficile d'en évaluer le coût. Au passage, on peut regretter qu'aucun parlementaire ne siège dans la commission chargée de remettre au Président de la République un rapport sur le sujet.
Quoi qu'il en soit, le ticket d'entrée dans le système du service national universel atteindra certainement quelques milliards d'euros. Sur cinq ans, le coût sera certainement largement supérieur.
La loi de programmation militaire précise que la création des 6 000 postes se fera indépendamment du service national universel. Or le ministère des armées prendra naturellement sa part dans la création de celui-ci. Il ressort même des premières auditions que Jean-Marie Bockel et moi-même avons menées que cette part pourrait s'élever à 30 %.
Madame la ministre, vous avez évoqué un budget sincère. Tant mieux, mais pouvez-vous nous garantir que l'effort supplémentaire de 1,7 milliard d'euros ne sera pas amputé du coût de la part du service national universel qui restera à la charge du ministère des armées ? Cette part sera-t-elle bien financée en dehors de la LPM ?
M. Christian Cambon, président. – Compte tenu de l'incertitude qui prévaut sur le service national universel, nous partageons tous cette préoccupation.
M. Pascal Allizard. – Je vous remercie, madame la ministre, pour la grande clarté de votre exposé. Notre a priori favorable sur le projet de loi de programmation militaire n'empêche nullement certaines interrogations, notamment quant à sa soutenabilité budgétaire dans le temps. Mon collègue Michel Boutant, avec lequel je co-rapporte pour avis le programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense », étant retenu par la présidence de la commission d'enquête sur l'état des forces de sécurité intérieure, je me permets de vous demander en son nom quelques précisions sur le recrutement annoncé de 1 500 postes destinés au renseignement. À quel niveau d'effectifs de départ est attaché cet objectif ? S'agissant des services directement rattachés à votre ministère, à quel rythme seront effectués ces recrutements ? Comment est-il prévu de résoudre la difficulté de recruter certains profils très spécialisés de contractuels de haut niveau ? Est-il envisagé d'assouplir les modalités de rémunération pour améliorer l'attractivité des postes proposés ? Je vous interrogerais, quant à moi, sur les programmes d'équipements conduits au titre de la fonction « connaissance et anticipation » : quel sera leur montant ? À quel rythme seront-ils réalisés ? Des coopérations avec nos alliés sont-elles prévues dans ce cadre ? Envisagez-vous enfin des acquisitions sur étagère et, le cas échéant, pour quel montant ?
M. Olivier Cadic. – Les cyberattaques apparaissent toujours plus nombreuses et dangereuses; le Pentagone a indiqué à cet égard que les fake news constituaient la principale menace de guerre hybride. À cet effet, le projet de loi de programmation militaire prévoit d'y consacrer 1 500 postes supplémentaires entre 2019 et 2025 pour atteindre un effectif de 4 000 emplois à la fin de la période. Vous nous avez toutefois cité le nombre de mille lors de votre présentation. Par ailleurs, à la lecture du document budgétaire, il est difficile d'identifier cette fonction, répartie entre différents services (État-major des armées, direction générale de l'armement, direction générale de la sécurité extérieure, etc.). Comment ces recrutements s'articuleront-ils entre ces entités ? Quel en sera le rythme ?
M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la commission des finances. – Je remercie la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées de m'avoir associé à cette audition. Le projet de loi de programmation militaire que vous nous avez présenté possède deux atouts principaux à mes yeux : l'absence de financement par des recettes exceptionnelles et la qualité de son volet sur la condition militaire ; j'y vois un écho à mon récent rapport relatif à l'immobilier. Je m'interroge cependant sur les dispositions du rapport annexé relatives au porte-avion, qui indiquent qu'au cours de la période 2019-2025, des études seront initiées pour définir les modalités de réalisation d'un nouveau bâtiment. Quand sera prise la décision de lancer ce chantier, afin d'éviter que la France ne se retrouve privée de porte-avion au retrait du Charles-De-Gaulle ? À cet effet, des crédits seront-ils alloués à ce projet dès la loi de programmation militaire à venir ?
Mme Florence Parly, ministre. – S'agissant des restes à payer, si la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 était appliquée à la lettre, il serait inutile de discuter plus avant du présent projet de loi de programmation militaire, tant ils entreraient en contradiction. Pour éviter ce biais, le rapport annexé, qui a la même portée normative que le texte lui-même, précise que la disposition de la loi précitée du 22 janvier 2018 relative aux restes à payer ne contraindra pas les investissements du ministère des armées.
Il m'est plus difficile de répondre à Mme Conway-Mouret s'agissant des arbitrages budgétaires entre ministères. Si je ne suis plus en charge des finances publiques, je suis solidaire d'un Gouvernement, qui poursuit le double objectif de consacrer, à échéance 2025, 2 % du produit intérieur brut (PIB) de la France à la défense et d'améliorer structurellement la situation des finances publiques, au regard notamment des règles européennes en matière de déficit. Dans ce contexte de maîtrise budgétaire, le projet de loi de programmation militaire représente un effort exigeant, qui témoigne de la volonté gouvernementale de donner aux armées les moyens d'exercer leurs missions. Quant au fait que cet effort soit plus concentré à partir de 2023, voyons plutôt le verre à moitié plein qu'à moitié vide ! De fait, les moyens croissent dès 2018, avec des rythmes d'augmentation annuels très significatifs. M. Jean-Jacques Bridey, président de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, me faisait remarquer lors d'une récente audition que, sans l'augmentation de crédits réalisée sur la dernière année d'application de la loi de programmation militaire 2014-2019, les objectifs annoncés dans le présent projet de loi de programmation militaire auraient été difficiles à atteindre. Tout est donc affaire d'appréciation… Je sais d'ailleurs que vous serez vigilants quant à l'effectivité de ces dotations, soumises au principe de l'annualité budgétaire. Nous avons, en outre, prévu de dresser en 2021 un premier bilan d'exécution, qui nous permettra également de définir plus précisément les réalisations de la seconde période de mise en oeuvre de la loi de programmation. Qui sait en effet quel sera le PIB de la France en 2025 ? Il conviendra donc d'ajuster à mi-parcours, de façon à atteindre à échéance notre objectif de 2% du PIB.
Vous m'avez interrogée, monsieur Bockel, sur les contrats opérationnels et l'absence, dans le projet de loi de programmation militaire, de changement de vision s'agissant du nombre de théâtres d'OPEX ou de coalitions dans lesquelles la France jouerait un rôle de nation cadre. Notre objectif, comme le soulignait la revue stratégique de défense et de sécurité nationale menée en 2017, est d'insister sur la fonction préventive de notre activité de défense, en agissant en amont des crises pour éviter leur survenance ou, à tout le moins, en maîtriser les effets. En conséquence, nous avons choisi de ne pas augmenter le nombre de théâtres d'opérations, tout en prévoyant, compte tenu du fait que, déjà, les contrats opérationnels de chacune des armées ne sont pas respectés, de faire évoluer ces contrats au cours de la période d'application de la prochaine loi de programmation militaire.
Ces dernières années, les opérations d'exportation ont constitué de beaux succès, avec un impact très positif pour nos industries. Elles ont néanmoins pour corolaire une implication lourde de nos armées : certes, elles reçoivent un dédommagement financier des industriels, mais les personnels en charge de cette mission ne sont, de fait, pas présents sur d'autres tâches. Le projet de loi de programmation militaire prévoit, en conséquence, d'augmenter leurs effectifs à hauteur de 400 postes.
Monsieur Todeschini, vous souhaitiez des précisions sur le service national universel. Je ne puis guère vous en donner car le sujet ne concerne nullement le présent texte. Je vous renvoie aux voeux du Président de la République aux armées et à l'engagement selon lequel le service national universel n'a pas vocation à émarger sur les moyens de la défense. Nous en connaîtrons prochainement plus précisément les modalités, mais, quoi qu'il en soit, je protégerai les moyens alloués à prochaine loi de programmation. Nous participerons bien sûr au projet, dont la dimension interministérielle est évidente, mais aucunement seuls.
M. Allizard m'a interrogée sur les objectifs en matière de recrutement : nous atteindrons 274 936 emplois au sein du ministère à échéance 2025, soit 6 000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires par rapport à 2018. Le rythme de recrutement est défini à l'article 5 du projet de loi de programmation : 500 emplois seront créés en 2018, 450 en 2019, puis 300 en 2020 comme en 2021, 450 en 2022 et 1 500 par an entre 2023 et 2025. Pour ce qui concerne plus spécifiquement les 1 500 créations de postes destinées au renseignement, que nous souhaitons privilégier en priorité compte tenu de la longueur des formations, des discussions auront prochainement lieu avec le ministère de l'action et des comptes publics pour envisager les moyens de rendre plus attractives les rémunérations proposées. Monsieur Cadic, les 1 500 créations de postes pour le cyber-renseignement se partagent entre près de 1 100 postes de cyber-combattants et 400 dans le renseignement numérique. Quant au rythme de recrutement et à la ventilation des nouveaux effectifs entre les différentes entités, le sujet est sensible et n'a pas, à ce jour, été tranché. Nous en reparlerons dans le cadre des prochains projets de loi de finances.
Le porte-avions Charles-De-Gaulle sera retiré du service actif à l'horizon 2040 ; il convient donc de réfléchir dès aujourd'hui à son remplacement. Au cours de la période couverte par la prochaine loi de programmation militaire, des études seront menées afin de préciser les caractéristiques d'un futur porte-avions et du calendrier associé. A ce stade, la possibilité de disposer d'un second porte-avions avant le retrait du service du Charles de Gaulle, est ouverte.
S'agissant enfin, pour répondre à M. Allizard, si nous avons par le passé réalisé des acquisitions sur étagère – je pense notamment au remplacement du Famas -, aucun programme de ce type n'est aujourd'hui prévu, ce qui ne signifie pas qu'il faille se priver de cette opportunité.
M. Gérard Poadja. – Le projet de loi de programmation militaire a pour ambition de renouveler les capacités opérationnelles et les équipements des armées et je me réjouis de la modernisation annoncée de notre défense. Je m'inquiète toutefois – je m'en suis ouvert à Geneviève Darrieussecq en décembre dernier – des moyens très insuffisants alloués à la surveillance de la zone économique exclusive (ZEE) de Nouvelle-Calédonie, qui représente 15 % de la surface de la ZEE française et se trouve la cible fréquente des pirates asiatiques qui pillent ses ressources naturelles. Outre la base aéronavale de Tontouta, nous ne disposons que de deux patrouilleurs P400 coûteux à entretenir et à bout de souffle. C'est très insuffisant ! Apporterez-vous une vigilance particulière au renouvellement des matériels affectés à la surveillance de cette zone ?
M. François Patriat. – Votre projet met en cohérence les missions confiées aux armées, dans le cadre de conflits toujours plus violents, avec les moyens qui leur sont dévolus. Il offre également à la France, avec l'objectif de 2 % du PIB destinés à sa défense, la possibilité de construire une autonomie stratégique à l'échelle européenne. S'agissant de la défense européenne, il me semble que l'une de ses principales lacunes réside dans la multiplication des armes utilisées : nous avons dix-sept types de chars lourds de combat, contre un seul aux États-Unis ! Cette dispersion est aussi coûteuse qu'inefficace.
M. Yannick Vaugrenard. – Comme mon collègue François Patriat, je m'interroge sur l'avenir de l'Europe de la défense, que votre texte promeut. Vous semblez présupposer que l'implication des États membres se renforcera à l'avenir sur les questions de défense. Quels éléments vous font envisager une telle évolution ? Comment, par ailleurs, inciter les pays européens à s'engager plus avant pour la sécurité du continent africain ?
M. Gilbert-Luc Devinaz. – J'ai bien compris que l'expression « en même temps » était au coeur de la doctrine politique du Président de la République… Alors, est-il possible de rechercher l'autonomie stratégique de la France et, en même temps, de renforcer l'Europe de la défense ? Cette dernière n'est-elle pas d'ailleurs compromise par le Brexit et le flou entretenu par la nouvelle coalition gouvernementale allemande sur les questions militaires ?
M. Philippe Paul. – Je m'interroge, comme Dominique de Legge, sur le calendrier de remplacement du porte-avion Charles-De-Gaulle. Selon les spécialistes, il faudrait trois ans pour réaliser les études préalables et six à huit ans pour construire un bâtiment. Dès lors, pourquoi ne mentionner qu'un remplacement en 2040 et non pas avant ? Vous envisagez, en outre, un possible retour à une permanence de porte-avion en alerte. Cela signifie-t-il que la construction de deux nouveaux bâtiments pourrait être programmée ? Un porte-avion coûte 500 millions d'euros par année de fabrication, auxquels il convient d'ajouter environ 3 milliards d'euros pour l'achat de Rafales et d'Hawkeye…
M. Hugues Saury. – Vous nous avez pleinement rassurés s'agissant de l'application, par votre ministère, de l'article 14 de la loi de programmation des finances publique pour les années 2018 à 2022 relatif aux restes à payer. Alors que le monde s'arme massivement, l'effort de la France sera-t-il suffisant pour tenir son rang ? Est-il à la hauteur de celui réalisé par les autres nations ?
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. – Je regrette de ne pas vous avoir entendue sur les réservistes, bien que l'homme ait été placé au coeur de ce texte. Par ailleurs, s'agissant de la défense européenne, j'aimerais vous faire partager une anecdote vécue à l'assemblée parlementaire de l'OTAN. À ma question portant sur le renforcement de la défense européenne parallèlement à l'alliance atlantique, Jens Stoltenberg, son secrétaire générale, a fait remarquer qu'après le Brexit, la défense de l'Europe serait assurée à 75 % par des pays qui n'en étaient pas membres. Que pensez-vous de cette réflexion ?
M. Ladislas Poniatowski. – Si la majorité sénatoriale approuvera globalement votre projet de loi de programmation militaire, celui-ci n'est pas exempt de quelques faiblesses. Je pense notamment à l'absence d'ambition concernant les OPEX. Alors que depuis deux ans, les sommes qui y sont consacrées chaque année dépassent le milliard d'euros, vous ne prévoyez que 650 millions d'euros par an pour 2019. Certes, l'enveloppe est supérieure aux 450 millions d'euros annuels actuels et s'établira à 1,1 milliard d'euros en 2020, mais elle demeure insuffisante ! En outre, les augmentations annoncées sont inscrites sur les exercices budgétaires sur lesquels vous risquez de ne plus être aux affaires. Quelles seront les conséquences de cette frilosité sur les OPEX, alors que, comme le remarquait très justement Jean-Marie Bockel, nous ne savons nullement ce à quoi nous allons être confrontés dans les années à venir ? Avez-vous notamment prévu de désengager la France de certains théâtres d'opération ?
M. Jacques Le Nay. – Un projet de loi de programmation militaire à hauteur d'homme, comme vous le revendiquez, doit prendre en considération le moral des troupes, fortement affecté par les dysfonctionnements à répétition du système de paie Louvois depuis son installation en 2011. Les problèmes liés au recouvrement des trop perçus seront-ils soldés à l'occasion du passage au nouveau logiciel Source Solde ?
Mme Florence Parly, ministre. – Monsieur Poadja, la ZEE de Nouvelle-Calédonie est effectivement victime de campagnes de pêche illicite, malgré les nombreuses interceptions aériennes et maritimes réalisées ces deux dernières années. Après la tempête Irma, j'ai souhaité qu'une réponse urgence soit apportée aux carences en matière de patrouilleurs et, dès 2019, un bâtiment dit « patrouilleur léger guyanais » (PLG) sera livré aux Antilles. Le présent projet de loi de programmation militaire prévoit, pour sa part, six nouveaux patrouilleurs pour les territoires d'outre-mer, dont deux destinés à la Nouvelle-Calédonie.
Je partage votre analyse, monsieur Patriat, sur la situation européenne peu rationnelle en matière d'équipements militaires, qui conduit à des problèmes d'interopérabilité et, surtout, montre la faible consolidation de l'industrie européenne de défense, alors qu'un tel phénomène est à l'oeuvre ailleurs. En Russie et en Asie, de nouveaux acteurs émergent, qui rend d'autant plus nécessaire de renforcer notre industrie. Il convient donc de renforcer les coopérations sur les programmes d'équipement comme avec l'Allemagne pour les chars de combat, les systèmes d'artillerie et les avions de patrouille maritime. Nous travaillons également avec l'Italie concernant les pétroliers ravitailleurs et avec l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie sur le drone moyenne altitude longue endurance (MALE). Il est, en outre, nécessaire de structurer nos industries, sur le modèle de la fusion des groupes français Nexter et allemand Krauss-Maffei-Wegmann (KMW). Je me suis ainsi rendue récemment à Rome au sujet du rapprochement en cours entre l'italien Fincantieri et le français Naval Group. Face à la puissance américaine, nous devrions également assumer d'appliquer un principe de préférence européenne pour les programmes d'équipement. Mais de nombreux États continuent à acheter américain au détriment de nos industries, ainsi de l'achat récent, par la Suède, de missiles Patriot. La diversité des matériels utilisés en Europe doit être réduite en travaillant sur des programmes d'équipement communs, qui pourraient être favorisés, malgré les réticences de certains, avec la mise en oeuvre, en 2019, du fond européen de défense. Je crois, quoi qu'il en soit, que les États européens, confrontés pour beaucoup au terrorisme, ont pris conscience du nécessaire renforcement de la défense européenne. Il est évident pour chacun que les États-Unis, partenaires majeurs, ne peuvent pas pour autant toujours intervenir.
Mme Garriaud-Maylam a évoqué les relations entre l'Europe de la défense et l'OTAN. Il n'existe selon moi ni contradiction ni opposition : une Europe de la défense forte ne pourra que conforter l'efficacité de l'alliance atlantique. Parler d'effet d'éviction à cet égard, comme je l'ai récemment entendu lors de réunions de l'OTAN à Bruxelles et à Munich, constitue une erreur ! La croissance des dépenses militaires de la France en vue d'atteindre 2 % du PIB va d'ailleurs dans le sens des demandes de l'OTAN à ses membres et James Mattis, secrétaire à la défense des États-Unis, est favorable à cet objectif. Le Brexit ne doit pas faire oublier la puissance de l'armée britannique, avec laquelle nous souhaitons continuer à collaborer pour la défense de l'Europe, intention réciproque comme Theresa May l'a récemment indiqué à Emmanuel Macron. Nos attentes en matière d'exportation dans le cadre des programmes communs d'équipement sont effectivement élevées ; nous serons donc attentifs aux positions de la coalition allemande en la matière.
Pour ce qui concerne le prochain porte-avions, il s'agit de se donner les moyens, en menant les études adéquates, de savoir s'il convient ou non de lancer la production d'un nouveau bâtiment sans attendre arrêt du Charles-De-Gaulle, afin d'assurer la continuité de notre présence en mer et de prévoir une période de recouvrement entre les deux bâtiments. À terme, peut-être, un nouveau projet pourrait être lancé.
Les statistiques publiées par l'OTAN pour l'année 2016 montrent que les dépenses militaires des pays de l'alliance atlantique ont, en moyenne, progressé de 4,3 %. Elles atteignaient par exemple 1,2 % du PIB en Allemagne, 1,79 % en France, 1,19 % en Italie et 2,17 % en Grande-Bretagne. L'Allemagne prévoit d'augmenter ses dépenses de 1,2 à 1,5 milliard d'euros supplémentaires par an d'ici 2021. La France n'a donc pas à rougir de ses perspectives en la matière sur la même période : 1,8 milliard d'euros en 2018, puis 1,7 milliard d'euros en 2019, 2020 et 2021. La Grande-Bretagne, en revanche, confrontée au coût du Brexit et à l'achat coûteux d'appareils F-35 américains, pourrait voir passer ses dépenses de défense sous le seuil de 2 % du PIB.
Monsieur Poniatowski, nous ignorons effectivement ce que l'avenir nous réserve. En conséquence, pour les OPEX, nous devons travailler sous forme de provisions. Le passé nous a néanmoins appris qu'une dotation de 450 millions d'euros par an était insuffisante. Mais 1,1 milliard d'euros correspondra-t-il aux besoins à partir de 2020 ? Nul ne le sait, c'est pourquoi nous avons prévu que des financements interministériels viennent, le cas échéant, compléter cette enveloppe.
Enfin, monsieur Le Nay, nous travaillons actuellement à la mise en place du nouveau logiciel de paie Source Solde, qui remplacera le système Louvois. Il sera effectif dès que le bon fonctionnement en sera assuré, afin d'éviter les erreurs du passé. Dans cette attente, nous réglons les derniers trop perçus, tandis que Louvois s'est sensiblement amélioré : 97 % des soldes versées cet automne étaient sans erreur, 98 % en décembre.
M. Christian Cambon, président. – Merci, madame la ministre, pour les réponses que vous avez apportées à nos interrogations. Les principes sur lesquels repose le projet de loi de programmation militaires correspondent à nos attentes et je ne doute pas que votre texte recevra du Sénat un accueil favorable. Nos rapporteurs vont maintenant l'étudier en détail. J'insiste sur l'importance de la sincérité de vos engagements pour la période allant au-delà de 2022 ; notre commission y apportera son soutien vigilant lors de la discussion du projet de loi.
La réunion est close à 19 h 45.
