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Penser au-delà de la Convention OCDE

Penser au-delà de la Convention OCDE

Par Sorbas von Coester (*)

"Penser au-delà de la convention OCDE" (ã) a été publié dans le numéro 10 de la revue "Prospective Stratégique" (été 2002). Il est reproduit ici avec l'autorisation du Centre d'Etudes et de Prospective Stratégique. Cette revue trimestrielle s'inscrit dans le cadre général des activités et de l'approche prospective menée par le CEPS. Elle a vocation à être un outil de travail en offrant à un lectorat de décideurs, une autre manière d'apprécier les faits et les idées en les mettant en perspective (NDLR).

Le constat d’échecs à répétition, sur la période récente, d’acteurs européens, et notamment d’industriels français, sur des contrats internationaux concernant de grands projets du domaine civil ou militaire amène à s’interroger sur les raisons profondes de cette situation. Nombreux sont ceux qui invoquent le biais concurrentiel en faveur des Etats-Unis introduit par l’adoption de la Convention OCDE. Nombreux sont ceux aussi en France, pays qui a adopté une des législations nationales les plus sévères en matière de lutte contre la corruption dans le commerce international, qui dénoncent une certaine naïveté de la part de l’Etat et une rigueur qui se voudrait vertueuse mais, dans son excès, en viendrait à oublier une raison d’Etat indispensable à l’activité économique. Toutefois, à l’analyse, il apparaît qu’il faut, dans un contexte de rupture de certaines logiques qui sous-tendaient dans le passé le commerce international, non plus se focaliser sur la Convention OCDE et ses éventuelles conséquences néfastes pour les entreprises européennes, mais bien plutôt penser au-delà de cette problématique.

  • Constat de biais concurrentiel introduit par la Convention OCDE

L’adoption, en 1999, de la Convention OCDE contre la corruption dans le commerce international est vue par le grand public comme une avancée décisive dans la lutte contre des pratiques qui : entraînent une sous-optimalité pour l’économie mondiale ; tuent la confiance, à la base d’une économie moderne et hautement financiarisée ; piègent les économies en voie de développement dans un cercle vicieux qui relie corruption et sous-développement ; enfin, alimentent la criminalité internationale, en reposant sur une activité de "noircissement" d’argent propre en vue de paiement de commissions, activité parfaitement complémentaire du blanchiment d’argent auquel doivent recourir les trafiquants d’armes ou de drogue.

Certains experts toutefois estiment, sans nier aucunement la nécessité de lutter contre la corruption, que la Convention OCDE résulte essentiellement d’une instrumentalisation du droit international par les Etats-Unis en vue de procurer à leurs entreprises nationales un important avantage concurrentiel.

Il est un fait que les Etats-Unis ont pratiqué pendant des années un lobbying intensif auprès des organismes internationaux (OCDE, mais aussi FMI, Banque mondiale...) en vue de promouvoir l’adoption de normes anti-corruption directement inspirées du modèle du FCPA (Foreign Corruption Practice Act), législation nationale mise en place aux Etats-Unis dès 1977 suite au scandale du Watergate. Les grandes entreprises américaines, avec une évidente connivence de l’Etat fédéral (cf. logique des Foreign Sales Corporations / FSC, condamnée aujourd’hui par l’OMC après une plainte de l’Union européenne pour biais concurrentiel), ont depuis appris à contourner cette législation. Elles empruntent pour cela des solutions avancées de "noircissement" de l’argent via des trusts en cascade, des plateformes financières, des captives d’assurance ou de réassurance, la décentralisation du cycle commercial vers des entités externes et l’emploi de contrats de sous-traitance à travers des filiales non consolidées - la stratégie dite de simple "rupture de réseau ", sans plateforme financière, pourtant pratiquée par de nombreux grands groupes européens, étant quant à elle jugée bien trop risquée. Le cas américain montre ainsi que les discours les plus vertueux peuvent cacher une profonde duplicité et que les modèles de corruption et les arsenaux juridiques pour les réprimer entretiennent certes des rapports antagonistes, mais peuvent constituer aussi deux faces ajustées l’une à l’autre d’une même pièce : une "politique de la corruption" faite pour servir les intérêts nationaux.

L’adoption de la Convention OCDE et l’adaptation consécutive des législations nationales en matière de lutte contre la corruption ont d’abord plongé les grandes entreprises européennes, et surtout les françaises, dans un certain désarroi, conscientes qu’elles étaient que les outils traditionnels d’optimisation de leur position commerciale étaient désormais caducs et qu’il leur faudrait repenser radicalement leurs approches, instruments et pratiques. Certaines d’entre elles ont commencé à appliquer les méthodes qu’elles observaient chez leurs concurrents américains. Mais peu semblent avoir bien observé le comportement réel des grandes entreprises américaines sur la période récente. Peu surtout semblent avoir compris qu’un changement de paradigme et des évolutions profondes sont en train de s’opérer qui plaident à la fois pour une approche avancée et globale des marchés internationaux et pour un abandon de certaines pratiques "ancestrales" condamnées par la Convention OCDE.

  • Une évolution des pratiques du commerce international qui exige une adaptation

Aujourd’hui, pour optimiser sa position concurrentielle sur le marché international, tout acteur doit tenir compte des facteurs suivants :

  • L’accroissement de certaines formes agressives de la concurrence :

- Suite à l’effondrement du Bloc communiste à la fin des années 1980, les Services des pays occidentaux, dont beaucoup avaient orienté vers la surveillance et l’espionnage de l’Est une large part de leur activité, ont soudainement été confrontés à la nécessité de se trouver de nouvelles tâches. Ils se sont largement repositionnés sur l’espionnage technologique et concurrentiel au profit des entreprises nationales, la puissance économique d’un Etat étant désormais reconnue comme composante essentielle de la sécurité nationale et de la souveraineté ;

- La reconversion d’agents du Renseignement vers le monde des entreprises privées, suite à la nécessité subite de réduire les effectifs de certains Services étatiques, et par suite le développement progressif d’une véritable politique de "Soft Landing ", ont conduit dans certains pays à une proximité accrue entre entreprises, administrations publiques et monde politique. Cette pratique a fortement modifiée la vision qu’a l’entreprise des marchés et de la concurrence. Elle a contribué tant au renforcement et à la diffusion des approches de Business Intelligence au sein des entreprises mêmes qu’au succès grandissant d’acteurs privés de l’Intelligence Economique ;

- Le renforcement de l’approche de Business Intelligence, joint au développement des capacités des entreprises à surveiller les pratiques effectives des concurrents, a conduit, dans un contexte d’adoption, fin 1998, de la Convention OCDE de lutte contre la corruption, à l’émergence de nouveaux métiers tels que le Whistle Blowing, pratiqué par des cabinets d’investigation privés (pour la plupart anglo-saxons), drapés dans les habits blancs de la lutte contre la corruption ;

- La décennie passée a vu l’émergence de la Société Civile comme nouvel acteur du jeu de pouvoir politique, mais aussi son instrumentalisation dans le cadre de stratégies concurrentielles développées par Etats et entreprises. La conscience est grandissante sur le rôle de certaines ONG, notamment dans des domaines sensibles comme l’environnement, la santé, les biotechnologies ou encore la lutte contre la corruption, et de certains "fonds de placement éthiques" (qui peuvent, en exerçant un rôle actif d’actionnaire minoritaire, servir de Cheval de Troie téléguidé pour des pratiques concurrentielles de déstabilisation) dans la manipulation, au profit d’intérêts privés, des médias et de l’opinion publique.

- Un biais concurrentiel en faveur des entreprises américaines fondé, outre sur l’adoption de la Convention OCDE par les pays industrialisés, sur :

la puissance incommensurable de l’outil de renseignement concurrentiel (HumInt à travers les entreprises en réseau de type banques d’affaires, cabinets d’avocats, experts comptable/Audit, Conseil etc., ComInt ou même SigInt) de l’Etat américain (cf. page précédente) ;

la politique volontariste - mise en place à partir de 1993 par l’administration Clinton - de coopération étroite, au profit des entreprises, entre sphères publique, académique et privée ;

le pouvoir de contrôle des Etats-Unis déjà existant (acteurs connivents, voire partenaires des Services US, système SWIFT etc.) et à venir (projets de type Identrus) sur le système bancaire et financier international ;

le pouvoir de contrôle sur Internet et, à termes, sur l’ensemble des systèmes d’information et de communication interconnectés et fonctionnant sous IP, à travers le contrôle des technologies et l’action d’organismes comme l’ICANN (root server) ou d’entreprises comme Verisign (domain name servers, certification électronique, systèmes & services d’interception électronique et d’écoute téléphonique etc.).

En effet, il est essentiel de comprendre le parallélisme entre (1) l’adaptation des dispositifs d’adoption et d’exportation de normes anti-corruption, (2) la mise en place de dispositifs de contournement de la réglementation, et (3) le repositionnement et le développement du dispositif de Renseignement par les Etats-Unis. Les systèmes de type Echelon jouent un rôle fondamental, et dual, dans le commerce international. En effet, dans une interview désormais célèbre donnée au Herald Tribune, James Woolsey, ancien Directeur de la CIA, a admis que le dispositif de renseignement américain surveille les entreprises étrangères, et notamment européennes. Son explication : "Espionner l’Europe est justifié, car ses entreprises ont la fâcheuse tendance à corrompre. Grâce à Echelon, nous traquons la corruption dans le commerce international ". Il va sans dire que la surveillance sous motif de lutte anti-corruption des entreprises étrangères permet aussi la collecte simultanée d’informations stratégiques pour les entreprises américaines. Le rôle de l’Advocacy Center (DoC) comme intermédiaire entre Services et entreprises est désormais connus des Européens. James Woolsey, lui, prétend avoir oublié jusqu’au fait que l’Advocacy Center a été mis en place au cours de son mandat à la tête de la CIA.

Ce qui précède devrait déjà amener l’Europe, ses Etats membres et leurs entreprises à prôner tous ensemble des politiques volontaristes en matière de Renseignement et en matière de souveraineté dans le domaine de la cryptographie et de la certification électronique. La réalité, malheureusement, est tout autre, certains acteurs tombant dans le piège idéologique de la théorie de l’autorégulation du marché et du laisser-faire tendu par les Américains, d’autres, plus ou moins lucides, se pliant à contre-cœur aux pressions des marchés et à une réglementation européenne largement inadaptée en matière de politique industrielle.

Toutefois, en vue de se donner les moyens de promouvoir efficacement à l’avenir les intérêts de leurs entreprises et d’optimiser leur position commerciale, il convient, pour les dirigeants européens, de considérer deux autres évolutions d’une importance capitale :

l’accroissement du pouvoir de la demande, suite à l’ouverture des marchés et à la montée de la pression concurrentielle, et l’exigence subséquente croissante de personnalisation de l’offre. Cette exigence jouera à l’avenir non seulement sur les marchés civils, mais aussi de plus en plus sur les marchés de Sécurité & Défense. De moins en moins, les entreprises pourront vendre sur le marché international leur technologie, imposer leur produit. Elles devront se mettre à l’écoute de chaque grand client, s’adapter à lui et l’impliquer directement dans le projet. La tendance est donc à une politique non seulement de co-production, mais de co-développement. C’est la fin du modèle BOT. Dans cette logique, un travail très en amont sur les contrats ciblés s’impose ;

le passage progressif de la logique traditionnelle de "coups ", de paiement de pots de vin ou de commissions occultes (ou légales) à des agents et de cantonnement à la dimension tactique, à une véritable stratégie d’influence en profondeur (dans l’esprit du concept de "Noopolitique" défini par la Rand Corporation) basée sur un savant mélange d’influence sur la politique réglementaire du pays ciblé et une politique d’investissement, de co-production, voire de transfert technologique et de co-développement. Il est clair qu’il s’agit là d’une nouvelle forme d’intéressement à la fois des hommes politiques, des fonctionnaires et des entrepreneurs, qui ne passe pas par des versements d’argent - et aussi d’une prise de contrôle partiel des fondamentaux de l’économie qui, alliée à une capacité à jouer directement sur la stabilité financière du pays (notamment via des fonds spéculatifs et un pouvoir d’influence sur les médias), peut procurer un pouvoir redoutable.

Certaines entreprises, notamment en Europe, n’ont manifestement pas perçu le changement de paradigme et les évolutions profondes qui plaident à la fois pour une approche avancée et globale des marchés internationaux et pour un abandon de certaines pratiques "ancestrales" condamnées par la Convention OCDE. Au-delà même des aspects déontologiques, pourtant fondamentaux, liés à ce type de pratiques, un simple examen cynique des risques encourus permet pourtant de juger déjà de la nécessité de les abandonner au plus vite. En effet, si la responsabilité juridique directe peut éventuellement rester contenue au niveau local, le risque d’atteinte à l’image du donneur d’ordre initial probable, facilement identifiable même si sa responsabilité est non démontrable juridiquement, reste entier. Ce type de risque, dans un contexte de globalisation générale, y compris des médias, et de financiarisation des économies, mais aussi d’émergence de la Société Civile et de son instrumentalisation croissante, constitue un risque majeur pour les entreprises, tant en termes économiques directs et indirects – perte du contrat visé, mais aussi ternissement des perspectives de contrats futurs sur l’ensemble des marchés internationaux – qu’en termes de cotation boursière. Or, dans un contexte post-11.09.01 de renforcement des moyens d’intelligence et de coopération intensifiée entre entreprises et administrations, notamment aux Etats-Unis, l’agressivité des pratiques en matière de commerce international ne peut aller que croissant. Il convient par conséquent de rechercher des solutions avancées d’optimisation de la position commerciale qui dépassent radicalement les logiques anciennes et se basent au contraire sur un modèle avancé de cercle vertueux.

  • De la préactivité à la proactivité : l’exemple de la stratégie de Boeing Co.

Il y a quelques semaines, Phil Condit, Chairman et CEO de Boeing Co., a rendu publique sa stratégie visant à faire de son groupe une société multinationale de Haute Technologie, Communication et Services, avec un positionnement de Systémier de systèmes. Condit a annoncé que Boeing se lancera dans les vingt ans à venir sur deux douzaines de nouveaux segments d’activité - parmi lesquels la détection d’explosifs, les technologies d’identification et authentification, la surveillance de passagers, la surveillance satellitaire appliquée au trafic aérien, l’accès Internet très haut débit embarqué, la distribution via satellites de films en numérique – tout en privilégiant le segment Homeland Security. Par ailleurs, Boeing mettra en place ou élargira ses têtes de pont en Europe et en Asie pour la co-production et le co-développement. Pour des raisons évidentes, l’Allemagne représente la cible privilégiée en Europe – des partenaires stratégiques envisagées sont Siemens (équipements aéroportuaires, infrastructures de contrôle au sol...), Deutsche Telekom, Bertelsmann. Condit, qui considère que cette stratégie est imposée par la globalisation des économies, insiste particulièrement sur deux points : (1) Boeing doit s’adapter aux demandes de ses clients, (2) La matière grise se trouve aussi hors des Etats-Unis et hors des équipes Boeing.

C’est un homme au profil marqué qui a été chargé de la mise en œuvre de la composante internationale de la stratégie, dans une approche par zone : Thomas Reeve Pickering, désormais Senior Vice-President pour les Relations Internationales de Boeing Co. Ancien de la Fletcher School of Law and Democracy, centre de formation "hawkish" de la Tufts University pour futurs diplomates et agents de la CIA, T.R Pickering, notoirement proche de la CIA, est un ancien conseiller des ministres des Affaires étrangères Henry A. Kissinger et Madeleine Albright et ancien Under-Secretary of State for Political Affairs. Pickering s’est signalé par ses activités troubles lorsqu’il était ambassadeur des Etats-Unis en Fédération de Russie, en Inde, en Israël, en Jordanie, mais surtout lors de son séjour au Salvador (affaire des Escadrons de la Mort), et par le rôle essentiel qu’il a joué, dans le cadre de son poste aux Nations Unies (1989-1992), dans la stratégie américaine vis-à-vis de l’Irak. Pickering, membre du Council on Foreign Relations (CFR), de Bilderberg et de la Commission Trilatérale, est par ailleurs Senior Advisor du Center for the Study of International Strategy (CSIS/CT), membre du Board de l’Aspen Institute, membre du Board de l’Atlantic Council (ACUS), Chairman de l’Institute for the Study of Diplomacy et surtout membre de l’actuellement si influente American Academy of Diplomacy.

De par son activité à la CIA et sous Kissinger, T.R. Pickering est proche des hommes clefs de l’administration du Président actuel, G.W. Bush, tous aussi anciens des administrations Reagan et Bush Sr., et notamment de Richard Lee Armitage, adjoint de Colin Powell, actuel State Secretary. Armitage, ancien de la CIA dont la liste des faits d’armes comporte le Projet Phoenix (affaiblissement du pouvoir viêtnamien par le développement des réseaux de prostitution, de jeux et de drogue), les affaires de la BCCI et des Contras/Irangate et dont la spécialité a été la création de sociétés d’import/export ou d’investissement financier pour servir de couverture à des actions de la CIA, est considéré comme le gourou de G.W. Bush en matière de "Nouvelle Guerre" et de "Homeland Security ".

De par son activité passée, Pickering connaît aussi Frank Carlucci, ancien Directeur adjoint de la CIA, ancien ministre de la Défense sous Reagan, Chairman de Carlyle Group LP, une société de gestion de fonds d’investissement leader sur le segment Private Equity, 11e fournisseur du Pentagone l’an passé à travers l’activité des sociétés qu’elle contrôle et qui a fait parler d’elle récemment pour ses liens avec les familles Bush et ben Laden. Carlyle semble jouer un rôle clef dans le dispositif international de Boeing Co. En effet, non seulement la société gère de l’argent confié par le fonds de pension de Boeing Co., mais encore Frank Shrontz, ancien Chairman & CEO de Boeing, est, tout comme Bush Sr. d’ailleurs, conseiller de Carlyle pour l’Asie. C’est en particulier dans cette zone considérée comme stratégique par les Etats-Unis que Carlyle, qui y est déjà l’un des principaux investisseurs, montre de grandes ambitions et dispose de réseaux d’influence importants. En effet, Carlyle compte parmi ses conseillers des personnalités comme Park Tae Joon, ancien Premier Ministre de la Corée du Sud, et son beau-fils, Michael Byung Ju Kim, Liu Hong Ru, ancien Gouverneur adjoint de la Banque populaire de Chine, Arnand Panyarachun, ancien Premier Ministre de Thaïlande, Fidel Ramos, ancien Président des Philippines et bien d’autres hommes d’influence encore. En outre, Carlyle cultive ses réseaux à travers des structures du type US-Taiwan Business Council ou US-China Business Council.

Enfin, T.R. Pickering, qui a une expérience approfondie des stratégies d’influence et de manipulation, comme son action médiatique dans le cadre de son activité à l’ONU entre 1989 et 1992 l’a démontré, saura employer au mieux les services de partenaires désormais établis du groupe Boeing que constituent les cabinets d’influence Akin, Gump, Strauss & alii, Johnston Associates, The Duberstein Group, Baker & Botts Associates (dont l’un des fondateurs est James Baker III ; ancien State Secretary et Senior Counsellor et Partner de Carlyle LP), Kissinger Associates ou encore la toute jeune société Stonebridge International, fondée par Sandy Berger, ancien Conseiller pour la Sécurité nationale de Clinton.

Boeing a parfaitement compris que la nouvelle dimension stratégique qui régit le marché international de grands projets requiert une adaptation de ses pratiques. A l’avenir, pour promouvoir ses intérêts et optimiser sa position commerciale, une entreprise ne pourra pas se contenter d’une politique de préactivité et une logique de "coups" qui caractérisaient dans le passé la dimension tactique du commerce international. Elle devra chercher à influencer profondément, et largement en amont, tant la sphère politique, que la Société Civile, mais aussi chercher à faire évoluer en sa faveur la normalisation et la réglementation d’un pays ciblé. Elle devra intéresser de manière fine les décideurs de tous bords et créer des dépendances à travers une politique d’investissement local, de co-production, de transfert technologique, de co-R&D. Elle devra surtout se montrer proactive et chercher à susciter des opportunités d’affaires.

Le dispositif, vaguement ébauché ci-dessus, mis en place par Boeing, repose sur des équipes et outils internes conséquents, mais aussi, et pour une large part, sur des partenariats externes. Sa logique est l’exploitation, tant au niveau national qu’au niveau international, des synergies entre politique, administrations publiques, industrie, haute finance (outils spéculatifs, mais surtout outils d’investissement industriel de type Private Equity), médias et autres réseaux d’influence (cabinets de lobbying notamment) et enfin Intelligence (Services de renseignement, mais aussi sociétés privées d’intelligence économique). Ce type de dispositif risque de se révéler à l’avenir d’une efficacité redoutable. En effet, il réduit pour les entreprises qui y ont recours les besoins de corruption effective – et les risques qui y sont attachés - dans le cadre du commerce international.

Par ailleurs, les entreprises américaines, et tout particulièrement Boeing, non seulement font montre d’une avance considérable dans le domaine de l’influence et du lobbying, mais encore bénéficient de la part de l’Etat d’un soutien en terme de renseignement stratégique autrement plus musclé que leurs concurrents européens. Et ces derniers, pour la plupart, en sont encore à se concentrer sur des problématiques de contournement, et non de dépassement de la Convention OCDE, qui ne peuvent plus être considérées comme clefs pour l’avenir. La quasi inexistence de solutions européennes de sécurisation des systèmes d’information, et l’absence manifeste de volonté de remédier à cette situation à travers une initiative privée conjointe, signifient enfin pour les entreprises européennes de sombres perspectives sur le marché international des grands projets. Mais quand ces perspectives deviendront dure réalité, il est probable que tout le monde se retournera contre l’Etat, dans un réflexe paradoxal désormais établi dans une Europe qui se veut libérale sans en tirer les conséquences en termes de responsabilité des acteurs privés.

Sorbas von Coester, polytechnicien, est Conseil en Stratégie (svc@gheran.com)

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