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La rénovation de la sécurité civile en France : tirer les leçons des crises passées (1)

La rénovation de la sécurité civile en France : tirer les leçons des crises passées (1)

Projet de loi de modernisation de la sécurité civile. Discours introductif de M. Dominique de Villepin, ministre français de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des libertés locales, au Sénat le 15 juin 2004. Sources: Sénat et Ministère de l'Intérieur.

Monsieur le Président
Monsieur le Rapporteur
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Tout d'abord Monsieur le Président, je voudrais vous remercier de l'hommage appuyé que vous venez d'adresser à l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Il me paraissait important que le Sénat soit amené à examiner en premier ce texte qui intéresse tout particulièrement les collectivités territoriales.

Nous sommes réunis aujourd’hui autour d’un projet de loi qui vise à moderniser notre sécurité civile. C’est un objectif essentiel. Car au fondement de toute société humaine il y a la nécessité de prévenir les dangers et de secourir les victimes, de protéger et de sauver.

L’État, dans ses deux composantes du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, doit être le garant du cadre général de la protection des populations.
Il est donc naturel que la représentation nationale définisse avec le gouvernement les orientations qui dessinent pour les années à venir notre organisation des secours, au service de tous les acteurs de la sécurité civile.

L'évolution de notre société appelle un renouvellement législatif, après les lois de 1987 et de 1996, préparées par Charles Pasqua et Jean-Louis Debré. Aujourd'hui je tiens à souligner la qualité du travail réalisé par le rapporteur, M. Schosteck, qui s'est impliqué personnellement dans ce texte essentiel pour les collectivités locales. Les 62 amendements présentés par la Commission des Lois enrichissent considérablement le projet de loi et je vous en remercie.

  • 1) La rénovation de la sécurité civile répond à une nécessité incontournable

Confrontés à une aggravation des risques et des menaces, les citoyens exigent une plus grande protection. Certes, le développement économique et technologique a permis des progrès considérables :

- Dans le domaine de la puissance et la rapidité des secours, l’efficacité des équipements, la qualification des intervenants, y compris dans le domaine de la médicalisation des secours.
- Dans le domaine de la prévision, avec par exemple l’organisation des alertes météorologiques.
- Dans le domaine de la prévention, qu’il s’agisse du contrôle des risques technologiques ou de la gestion plus avisée des milieux naturels.

Mais en même temps nos sociétés sont plus vulnérables :

- Avec la concentration des populations, due à l’urbanisation ou à l’organisation plus fréquente de grands rassemblements l’éventualité d’accidents faisant de nombreuses victimes se banalise.
- Avec l’augmentation de l’interdépendance de nos sociétés les individus et les groupes ont perdu une partie de leur autonomie : les conséquences d’un effondrement de la distribution d’électricité, comme celui qu’ont connu l’an dernier 60 millions d’Italiens peuvent très vite se révéler dramatiques, de même que l’interruption des transports qui paralyse le bon fonctionnement de la société.
- Avec l’atomisation de la vie moderne, les liens de voisinage et la capacité d’initiative locale se trouvent amoindries, comme nous l’ont enseigné les conséquences tragiques de la vague de chaleur de l’été 2003.
- Avec la montée de la menace terroriste, la sécurité civile devient un enjeu majeur pour la stabilité de l'Etat, qui doit assurer la protection de toutes les populations, comme on l'a vu de New York à Madrid.

Dans ce contexte, nous devons à tout prix sauvegarder le rapport de confiance entre la population et les autorités. Il ne s’agit pas, pour les pouvoirs publics, de rassurer à tout prix, en évitant d’évoquer ce qui peut effrayer. Dans une société développée, libre et informée, les citoyens savent l'existence des risques et sont conscients de leurs conséquences. Ils sont prêts à les regarder en face. Mais ils ne pardonneront pas le défaut d’information : ils entendent être prévenus.

Nul ne peut être tenu pour responsable de l'imparable, de l'imprévisible, de l'inéluctable, pas même les pouvoirs publics. Mais chaque fois que des femmes et des hommes sont morts alors qu'ils auraient pu être sauvés, l'opinion en appelle à juste titre au principe de responsabilité.

Mesdames et Messieurs les sénateurs, notre devoir aujourd’hui n’est pas simplement d’adapter la loi. A l’aube du troisième millénaire, la lucidité nous impose un regard renouvelé sur l’analyse des risques et la volonté de l’inscrire dans un pacte de transparence avec la population. C’est pourquoi nous avons voulu créer un Conseil national de la sécurité civile, chargé d’évaluer de façon sincère l’état de préparation du pays face aux risques et menaces de tous ordres, que l’annexe d’orientation au projet de loi décrit plus précisément.

2)  Nous devons nous fixer trois priorités avec des responsabilités clairement établies

  • La première priorité, c’est une meilleure mobilisation de tous.

Notre pays connaît un retard préoccupant de l'engagement au service de la protection de la population, notamment depuis la fin de la conscription : alors que l'Allemagne est capable de mobiliser un million huit cent milles bénévoles pour la sécurité civile, la France aligne environ 70 000 secouristes aux cotés de ses 200 000 sapeurs pompiers volontaires.

Seuls les liens de proximité peuvent permettre de combler cette lacune : Il est indispensable de restaurer un engagement responsable de toute la population dans la prévention, l’information préventive et l’alerte, le soutien aux personnes impliquées dans un sinistre. C’est un objectif réaliste : les enquêtes montrent que nos concitoyens, y compris les plus jeunes, sont disponibles pour s’engager surtout s’il s’agit de leur village ou de leur quartier.

C'est pourquoi le projet de loi propose une démarche de proximité ayant pour cadre la commune et mettant en œuvre de nouveaux outils :
- Avec la proposition de créer une réserve de sécurité civile ainsi qu’un plan communal de sauvegarde ;
- Avec aussi un soutien plus résolu de l’engagement dans les associations : nous devons leur offrir une place reconnue dans les dispositifs de secours.
- Avec le statut du volontariat sapeur-pompier sur lequel je reviendrai.
- Avec enfin, la collaboration de l’Éducation nationale qui s’investira dans cette stratégie de l’engagement, en inscrivant dans ses programmes la sensibilisation au risque et à l’organisation de la sécurité civile.

  • La deuxième priorité c’est de renforcer la conduite opérationnelle de crise par l’Etat

Nous disposons d’une chaîne de commandement que beaucoup de pays nous envient : elle est effective à tout instant, pour la veille ou pour la gestion de crise. Elle s’appuie sur la chaîne éprouvée formée par les préfets et les maires, pour la prise en charge de la sauvegarde des populations, dans tous les cas d’accidents majeurs.

La centralisation de la direction des secours est la clé de l’efficacité : nous l’avons vu lors des grandes inondations de ces dernières années, dans le sud-est ou dans la Somme, ou lors de l'épisode de la tempête de 1999, comme des les pollutions de l'Erika ou du Prestige.
- Elle permet d’agir dans l’urgence en mobilisant des moyens privés et publics, locaux et nationaux, et parfois internationaux.
- Elle permet une meilleure adaptation en fonction de la nature de la situation à traiter, de la gravité ou de la durée de la crise.

L’unité du commandement fonde la légitimité de l’Etat dans ses responsabilités opérationnelles, car lui seul est en mesure de pouvoir combiner efficacement l’intervention d’acteurs très divers sous une autorité unique.  

Fort de cette légitimité, l’Etat doit aujourd’hui perfectionner ses moyens et sa capacité de réaction : les grandes catastrophes récentes, je pense notamment à l'explosion de l'usine AZF à Toulouse, ont montré que la gestion des situations d'urgence nécessitait des modalités nouvelles en terme de prévention, d'anticipation et de planification. Pour cela il nous faut :

- Renforcer nos capacités techniques et perfectionner nos moyens de secours ;

- Améliorer notre préparation aux crises, par des plans et des exercices ;

- Évaluer par des moyens d’inspection les chaînes constituées par tous les partenaires de la sécurité civile : nous avons voulu revoir nos outils de planification des secours devenus foisonnants et obsolètes. Cette réforme du plan ORSEC n'est pas une simple mise à jour technique. Elle permet de préciser le rôle opérationnel de chacun dans les situations de crise.

  • La troisième priorité c’est d’adapter notre gestion des moyens de secours : c’est la responsabilité du département.

La loi de départementalisation des services d'incendie et de secours de 1996 a permis une véritable clarification en regroupant la majorité des moyens de secours des communes au sein d'un service départemental dont le rôle général d'organisation a été clairement affirmé.
Cette évolution a amélioré notre posture de sécurité, en alignant les anciens centres de secours communaux sur les meilleurs d’entre eux. Pithiviers est dorénavant aussi bien défendu que Montargis ou Orléans, et Issoire aussi bien que Clermont-Ferrand !

3) Au cœur de notre dispositif, nous devons renforcer le service départemental d'incendie et de secours

La question du statut de cet établissement public est posée depuis de longues années: la place du maire dans la gestion des secours demeure essentielle, tant en raison de ses pouvoirs de police que de l'attente de la population à son égard.

La départementalisation pose la question de sa place dans le Service Départemental d'Incendie et de Secours.

Il nous faut donc clarifier la répartition des rôles dans un esprit de d’équilibre : il ne s’agit ni d’exclure les maires des Services Départementaux d'Incendie et de Secours,  ni de substituer l'Etat aux collectivités locales.
- Nous le savons, les départements ont conduit avec succès une importante restructuration dans le domaine de la gestion des secours.

Le transfert de la gestion à l’Etat créerait des rigidités, des retards, une moindre adaptation des solutions aux spécificités locales. Ce gouvernement prône la décentralisation avec la conviction que la gestion publique gagne à respecter le principe de proximité. Mais aujourd’hui un effort s'impose pour clarifier le pilotage du Service Départemental d'Incendie et de Secours.  C’est pourquoi le projet de loi affirme clairement le rôle central du Conseil général dans la gestion du Service Départemental d'Incendie et de Secours et le rôle du département pour fixer les objectifs et gérer la mise en commun des moyens.

4) Il  nous faut également réguler les dépenses de sécurité

Comme vous, j'ai conscience de la croissance très forte des budgets des Services Départementaux d'Incendie et de Secours depuis 1997 : en sept ans leurs dépenses ont été multipliées par trois :
- Parce que la départementalisation de 1996 a entraîné des dépenses précédemment incluses dans la masse des budgets communaux ;
- Parce qu’elle a exigé la modernisation des moyens, l’alignement des effectifs et des rémunérations.

L'Etat a eu sa part de responsabilité dans l’augmentation de ces dépenses, notamment avec la réforme de la filière en 2000 ou la réduction du temps de travail décidées par la précédente majorité.

La poursuite de cette tendance serait absolument intenable pour les départements. Il ne s’agit pas pour autant de pénaliser le travail des sapeurs-pompiers :

Le nombre d’interventions classiques, pour cause d’incendie ou accident de la route par exemple n’a pas augmenté. Mais les sapeurs-pompiers sont chaque jour davantage sollicités en raison de l’insuffisance des autres réponses aux situations d’urgence.

La singularité de leur engagement dans une société moins solidaire en fait les premiers interlocuteurs de personnes âgées en détresse. Cela les amène à intervenir en substitution du secteur ambulancier ou du corps médical libéral. Il ne s’agit pas non plus de négliger le bien-fondé des dépenses des SDIS : Un effort s'impose pour maintenir des moyens en bon état : casernes fonctionnelles, parc de véhicule, moyens d'intervention ;

Par ailleurs les dépenses de sécurité augmentent par nature. Nous devons donc concilier l’exigence de sécurité de nos concitoyens et la volonté de contenir la dépense publique. C’est dire toute l’importance du débat autour de ce projet de loi. Il permet de remédier à l’absence de lieu d’échange et de débat public suffisant sur ces questions et fait passer le débat sur les dépenses de l’enceinte confidentielle des Conseils d'administration des SDIS vers la séance publique du conseil général.

Il vous propose une Conférence nationale, expression centrale des autorités locales, pour assurer une régulation qui faisait cruellement défaut. Véritable comité des finances locales pour les SDIS et composée majoritairement d'élus, la conférence se prononcera sur toutes les décisions qui engagent le fonctionnement ou les finances des SDIS. Elle constitue pour les conseils généraux une véritable garantie que leur voix sera entendue.

5) Au nom de l'ensemble des Français, les sapeurs-pompiers méritent toute notre reconnaissance

Tout sapeur-pompier, volontaire ou professionnel, est amené à exercer, plusieurs fois au cours de sa carrière, des missions dangereuses :
- C’est une évidence, et la représentation nationale doit s'en faire l’écho.
- C’est aussi une démarche de justice, pour 240.000 femmes et hommes, qui mettent souvent leur vie en jeu.
- C’est l'expression par la Nation de sa reconnaissance des risques assumés pour notre sécurité.

Nous devons donner un contenu concret à cette reconnaissance : au terme d'une concertation avec les organisations représentatives des sapeurs-pompiers, un accord s'est dessiné sur la création d'un projet personnalisé de fin de carrière. L'amendement gouvernemental que je vous propose d'inscrire dans la loi en constitue la traduction fidèle.

Je connais les interrogations de certains d'entre vous sur le coût de ces dispositions. Je veux aujourd’hui les rassurer : il est très marginal. Je veux être clair sur nos intentions : Il ne s'agit pas d'un départ à la retraite à 50 ans, que nos concitoyens auraient du mal à comprendre et que d'ailleurs une très grande majorité des sapeurs-pompiers ne demande pas.

Il s’agit, en cas de difficulté opérationnelle reconnue médicalement après 50 ans, d'apporter une réponse équilibrée à un constat d'évidence : l'allongement de la vie professionnelle s'applique aux sapeurs-pompiers professionnels, comme à tous les Français. Dans un métier où toute défaillance physique ou nerveuse peut mettre en danger le sauveteur, ses équipiers ou la personne secourue, ce constat appelle des solutions adaptées.

Pour nos sapeurs-pompiers volontaires, la création d'un avantage de retraite permettra de récompenser leur engagement et leur fidélité. Il  leur permettra d'obtenir une allocation de reconnaissance et de fidélisation après de longues années au service de la collectivité. Il constitue une mesure indispensable  pour fidéliser et pérenniser le volontariat.

Son coût est important, de l'ordre de 60 millions d'euros, pour les collectivités mais aussi pour l'Etat qui en assumera financièrement une part significative. Mais cette mesure d’équité est indispensable, tant les conséquences d’un effritement du volontariat seraient lourdes pour le pays.

L'enjeu est de préparer l'avenir : pour que le volontariat ne relève plus simplement d'un miracle social.

6) J'en viens maintenant à la question financière qui vous préoccupe et vous mobilise à juste titre.

 Permettez-moi d’insister sur trois questions essentielles :

Tout d’abord, la loi qui vous est présentée n'impose pas aux collectivités locales de dépenses nouvelles, en dehors de l'avantage de retraite des sapeurs-pompiers volontaires et dans une moindre mesure du projet personnalisé de fin de carrière des professionnels. Les réserves communales demeurent facultatives, tout comme les Établissements interdépartementaux.

La surcotisation de 2% liée à la rémunération des officiers représente une somme de six millions d'euros. Il s'agit là d'une légitime compensation, car concrètement, les SDIS n'auront plus à payer le salaire de leurs officiers pendant les stages de formation. Ces salaires seront pris en charge par le Conseil National de la Fonction Publique Territoriale.

Ensuite, ce texte doit nous permettre de trouver un point d'équilibre, satisfaisant et durable, dans les relations entre Etat et départements dans la gestion des secours. C'est la demande des élus départementaux et je veux mettre à  profit le vote de cette loi pour y répondre.

Pour cela nous devons d’abord faire le bon diagnostic : Tandis que les communes ont vu leurs contributions plafonnées en valeur depuis la loi de 2002, les départements supportent l'essentiel de la progression.

Cette évolution n'est plus raisonnablement supportable, il faut la maîtriser en répartissant plus équitablement l'effort financier entre l'Etat et les collectivités locales. Mais la maîtrise de l’évolution de la dépense ne doit pas remettre en cause le haut niveau de qualité des secours auquel nos concitoyens sont attachés.  Nous devons ensuite nous fixer un objectif clair : ramener, d’ici quatre à cinq années l'évolution des budgets des SDIS au même rythme que celle des autres dépenses des départements :

- grâce au rôle de la conférence nationale des SDIS en matière de régulation des textes
- grâce au développement d'une véritable culture de gestion au sein des SDIS, sous l'impulsion de départements.

Mais cela ne saurait suffire : il faut aussi revoir le mode de financement des SDIS

La démarche est déjà engagée à travers la mise en oeuvre des dispositions que votre assemblée avait inscrites dans la loi en 2002 : Il s’agit du remboursement par les sociétés d'autoroute des interventions sur leurs réseaux et le financement par l'assurance maladie des transports par carence.
L’application de ces mesures a été longue à négocier. C’est une réalité, une réalité sans doute perfectible, et je vous garantis mon soutien dans ce débat.

Nous devons aller plus loin. Le projet de loi, dans son article 22 pose une règle essentielle : celle de la prise en charge financière par l'Etat des frais de secours engagés à sa décision hors des limites du département. Il s'agit de transposer dans nos relations financières le principe selon lequel le financement des secours quotidiens, qui relèvent d'une logique de proximité, incombe aux collectivités locales tandis que les frais engagés à l'occasion de grandes catastrophes relèvent de la solidarité nationale et justifient un financement par l'Etat.

Ce principe a guidé l’Etat en 2003 pour les feux de forêt et les inondations du Sud-Est. Il devient une obligation légale : Le service départemental d'incendie et de secours assumera la charge des risques du quotidien. Mais dès lors que ces risques dépassent le cadre départemental, les moyens engagés seront à la charge de l'Etat.

La commune ne conservera à sa charge que le soutien des populations.

Dans ce même souci d’équilibre, l’Etat prend une part substantielle à la nouvelle allocation de fidélisation des pompiers volontaires : vingt millions d’euros dès 2005 et trente millions à compter de 2006.  C’est un effort sans précédent : Il répond à la volonté du Président de la République d’exprimer la reconnaissance de la Nation à une forme d'engagement civique devenu sans équivalent depuis la disparition de la conscription ; Il répond également à la volonté du Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin d'accompagner les efforts des collectivités locales pour ne pas laisser à leur seule charge le poids d'une dépense, sans doute pleinement justifiée, mais lourde.

Enfin, ce projet de loi permettra de dynamiser le budget des départements.

Dans la situation actuelle, chaque département finance les dépenses mises à sa charge au titre des SDIS avec les ressources dont il dispose, fiscalité locale et dotations de l'Etat. Le caractère non affecté de ces deux catégories de ressources ne permet pas de distinguer la part des impôts et des dotations que chaque département consacre au financement de son SDIS.

Face à l’augmentation des dépenses l'impôt est obligé de suivre car les dotations, du fait du mécanisme d'indexation qui les gouverne, évoluent en fonction d'indices qui déterminent une progression réelle, mais modeste.

C’est pourquoi le Gouvernement a décidé de remplacer une partie des dotations qu'il verse aux départements par une ressource fiscale : il échange ainsi une ressource stable contre une autre beaucoup plus dynamique.

Dès le budget 2005, les départements recevront, pour un montant de 900 M€, une fraction du produit de la taxe sur les conventions d'assurance automobiles en contrepartie d'un montant équivalent de DGF ; pour les années suivantes, le dynamisme de cette taxe leur reviendra en attendant qu'ils puissent, en 2007, en moduler le taux.

Cette mesure donnera aux départements l'assurance de disposer, pour financer les secours, d'une ressource évoluant en rapport avec l'évolution prévisible des dépenses ;

Ce transfert de fiscalité d'un montant élevé, alors même qu'il ne s’agit pas d’un transfert de compétences,  témoigne de la volonté du Gouvernement d’entretenir des relations plus équilibrées et confiantes avec les départements en matière de gestion des secours.

Mesdames et Messieurs les sénateurs,

La modernisation de la sécurité civile est une nécessité pour répondre à des risques qui évoluent et pour satisfaire à une attente forte, exigeante, de nos concitoyens. Ce projet de loi apporte à ces demandes des réponses inspirées par le souci de donner à un réseau de moyens de secours la capacité de conserver le haut de degré de qualité que lui reconnaissent  les Français comme les observateurs des pays voisins.

Ces améliorations sont apportées en s'appuyant, d'une part, sur les hommes et les femmes qui arment nos services de secours dont il reconnaît mieux le professionnalisme et la valeur de leur engagement et, d'autre part, sur des institutions éprouvées dont l'organisation est adaptée.

L'efficacité globale de cette chaîne ne peut s'accommoder d'un climat de défiance entre partenaires institutionnels : c'est la raison pour laquelle ce projet de loi a été conçu avec le souci d'obtenir l'adhésion des élus locaux que vous représentez à une démarche inspirée par l'équilibre et une réelle attention aux signaux que vous avez su nous transmettre.

C'est dans le même esprit que j'entends prendre part aux débats que nous allons avoir à propos de ce texte.


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