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L’Agence européenne de défense

L’Agence européenne de défense

Recommandation sur l'Agence européenne de défense – Réponse au rapport annuel du Conseil. Rapport (Document A/1856) présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale par M. Braga, rapporteur (Portugal, Groupe socialiste). Source: UEO, Paris, le 3 juin 2004.

    L’Assemblée,

i. Prenant acte de la deuxième partie du Quarante-neuvième rapport annuel du Conseil et, notamment, des informations sur les activités du GAEO et de la Cellule de recherche de l’OAEO pendant le second semestre 2003 ;

ii. Regrettant la décision des ministres du GAEO de ne pas se réunir, comme prévu, à l’automne 2003, malgré les grandes difficultés qui s’annoncent pour assurer un transfert approprié des acquis du GAEO et de l’OAEO à l’Union européenne ;

iii. Saluant la décision prise par les États membres de l’Union européenne de créer une Agence « dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement », ce qui conclut la première phase de mise en place de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) ;

iv. Considérant que l’Union européenne va en outre se doter dans un très proche avenir d’une constitution, qu’elle a aussi adopté un concept stratégique et qu’elle possède des capacités militaires (l’Objectif global) ;

v. Rappelant qu’aujourd’hui, en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et dans l’ancienne République yougoslave de Macédoine, ce sont les États européens (de l’UE et de l’OTAN) qui ont les plus grandes responsabilités ;

vi. Constatant que les États européens, ensemble, mettent en place des capacités communes et que cette démarche est une nécessité vitale car, séparément, aucun pays n’est en mesure d’assumer les différentes missions dites de Petersberg « élargies », ni celles assignées à la Force de réaction de l’OTAN (FRO) dans tous leurs aspects (combat, sécurisation, stabilisation et reconstruction post-conflit) ;

vii. Considérant que la création d’une Agence européenne (AE) « dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement » s’inscrit dans le processus de mise en oeuvre d’une capacité européenne d’intervention pour la gestion des crises internationales ;

viii. Notant que depuis l’adoption par le Conseil de l’UE, dans sa formation Affaires générales et Relations extérieures, du rapport sur l’AE en novembre 2003, une première structure de travail a été mise en chantier ;

ix. Considérant qu’il est évident que, dans un premier temps, les États de l’UE vont progresser lentement lors de la phase initiale de l’AE mais qu’au fur et à mesure que ses compétences s’étendront, l’Agence a vocation à devenir le point central des efforts européens en matière de capacités, technologies et armements ;

x. Tenant compte de ce que la décision du Conseil de l’UE du 17 novembre 2003 identifie quatre objectifs majeurs pour l’AE ;

xi. Constatant que le premier objectif se rattache directement à la réalisation de l’Objectif global de l’UE, qui est en cours dans le cadre du Plan d’action européen sur les capacités (PAEC), et que les trois objectifs suivants vont au-delà du domaine « réservé » de la gestion des crises et représentent une nouvelle tentative de rationaliser et de concentrer entre les mains d’une seule autorité les efforts dispersés des Etats européens en matière de politique d’armement et de R&T de défense ;

xii. Considérant qu’en matière de forces, sont concernés les concepts et la doctrine, les structures et le soutien, les personnels et l’entraînement et que, si l’Agence a aussi pour objectif de s’occuper de ces questions, son rôle va bien au-delà d’une simple structure chargée de questions techniques et technologiques ;

xiii. Constatant par ailleurs qu’en ce qui concerne la R&T de défense, seule l’OAEO a apporté à ce jour, avec sa Cellule de recherche, un semblant d’organisation et accompli un réel effort de coopération en la matière, en assurant notamment une couverture juridique pour les projets de coopération par le biais du mémorandum d’entente cadre EUROPA, mais que la faiblesse de ses moyens ne lui permet pas d’être un facteur de dynamisation décisif dans ce domaine ;

xiv. Soulignant, nonobstant, que la plus grande partie de la coopération européenne en matière de R&T de défense échappe à l’OAEO car la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni préfèrent une coopération bilatérale ou multilatérale restreinte, ce qui s’explique au vu des moyens budgétaires dont ils disposent et de leur niveau technique/technologique ;

xv. Rappelant qu’en 1999, le programme ETAP (European Technology Acquisition Programme) a été lancé à l’initiative de la France, en vue d’inscrire les projets R&T dans le cadre d’une stratégie globale et cohérente visant à structurer les domaines qui intéressent la défense ;

xvi. Considérant que la prise en charge par l’AE de la coordination et de la planification des activités de recherche conjointes, qui sont aujourd’hui exercées par le GAEO et l’OAEO dans un cadre multilatéral plus large que celui de l’UE, contribuera à rationaliser les coopérations existantes et à clarifier la chaîne de responsabilités en matière de R&T de défense ;

xvii. Constatant que, dans le cas où les tâches du GAEO seraient entièrement absorbées par l’Agence, les modalités prévues pour associer, le cas échéant, les pays membres du GAEO non membres de l’Union européenne aux projets spécifiques de l’Agence, constitueraient un recul fondamental des droits des pays concernés dans le domaine de la coopération européenne en matière d’armement ;

xviii. Soulignant que l’AE ne peut être conçue que comme l’instrument d’une politique d’armement européenne, elle-même relevant d’une politique de défense européenne, et que, quelle que soit l’interprétation donnée au futur article I-40, l’UE aura de facto une responsabilité directe dans la défense territoriale des États membres ;

xix. Rappelant que le développement et la préservation de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) constituent un objectif stratégique pour les États européens ;

xx. Constatant que la BITDE, qui concerne aussi la R&T, la R&D, l’évaluation et l’expertise, les instituts de recherche et les universités, a du mal à poursuivre sa consolidation – des structures dispersées, des budgets morcelés, des priorités nationales divergentes ou redondantes et aussi l’impact de la coopération transatlantique contribuant à cet état de fait ;

xxi. Considérant que l’investissement européen dans les programmes américains est assez élevé, ce qui réduit le financement des programmes européens "autonomes" ;

xxii. Rappelant à cet égard la participation de plusieurs pays européens au programme d’avion de combat Joint Strike Fighter (F-35), un exemple qui sert à démontrer l’impact déstructurant que la coopération transatlantique peut avoir sur la BITDE ;

xxiii. S’interrogeant sur le rôle de l’AE par rapport aux coopérations transatlantiques ;

xiv. Soulignant que le rapport sur l’AE, adopté par le Conseil de l’UE, précise que celle-ci doit viser à ce que les programmes de coopération spécifiques soient gérés par le biais de l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR) ou de dispositifs spécifiques fondés sur l’expérience de l’OCCAR  et en faisant appliquer à l’échelle de l’UE des règles et procédures établies sur le modèle de la lettre d’intention (LoI) ;

xv. Estimant que l’AE semble donc appelée à jouer un rôle subordonné aux intérêts des États membres de l’OCCAR, c’est-à-dire des grands pays producteurs d’armements en Europe occidentale ;

xvi. Considérant que l’AE concentrerait en son sein l’essentiel des activités du PAEC, du GAEO et de l’OAEO et coordonnerait la coopération européenne, mais que, lors du passage à la phase la plus importante, c’est-à-dire la réalisation concrète de programmes, elle transférerait leur gestion à un organisme extérieur aux structures de l’UE, par exemple à l’OCCAR ;

xvii. Notant par ailleurs que deux logiques complémentaires, mais aussi divergentes coexistent en ce qui concerne l’avenir de l’AE, celle de certains États consistant à donner à l’Agence des pouvoirs limités et celle de l’industrie, pour laquelle l’Agence représente une étape importante pour arriver à une politique industrielle de défense européenne ;

xviii. Constatant que le budget de l’AE est une inconnue, bien que sa dotation financière soit l’élément clé de son rôle « dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement » ;

xix. Soulignant que l’AE devra compter sur des ressources humaines et budgétaires suffisantes pour pouvoir travailler efficacement en coopération étroite avec les autres organes concernés, y compris la Commission ;

xx. Considérant que la question budgétaire conditionne aussi le poids réel de la personnalité juridique, celle-ci étant un élément essentiel en matière contractuelle et servant à déterminer les responsabilités en cas de litige (et de dommages et intérêts) ;

xxi. Notant qu’en dépit du maintien de l’article 296 du Traité instituant la Communauté européenne, qui fait des questions d’armements un domaine réservé des États membres, la Commission est aujourd’hui partie prenante dans ce domaine à travers deux vecteurs : les industries et la R&T ;

xxii. Soulignant que du fait de l’ambiguïté existante dans le domaine des technologies et des productions « duales » (civiles et militaires) et à mesure que les entreprises de défense s’affranchissent du contrôle étatique pour former des groupes à double compétence, la Commission est devenue un acteur incontournable ;

xxiii. Estimant, d’autre part, que dans le cadre de ses activités, l’AE sera amenée tôt ou tard à s’occuper de la coopération avec les pays tiers ;

xxiv. Considérant, dès lors, que la coopération avec les États-Unis sera inévitablement très tôt présente dans les travaux de l’AE, surtout si l’on tient compte des presque cinq milliards d’euros investis par plusieurs États européens dans le programme d’avion de combat JSF/F-35, auxquels s’ajoutent les achats sur étagère de matériels et de technologies américaines, le rachat de sociétés européennes par des entreprises américaines et les investissements réalisés par des sociétés européennes pour être présentes sur le marché américain de la défense ;

xxv. S’interrogeant sur le rôle de l’AE en matière de coopération internationale de défense, transatlantique et autre,

      RECOMMANDE au Conseil

  1. De veiller à ce que les droits et les intérêts légitimes des États membres du GAEO qui ne sont pas encore membres de l’UE soient pris en considération lors de la mise en place de l’Agence européenne ;

  2. De tenir une réunion ministérielle du GAEO au cours de l’année 2004 en vue de se mettre d’accord sur le transfert de l’acquis du GAEO et de l’OAEO et de permettre au Président de l’Assemblée de s’adresser aux ministres ;

  3. D’appuyer vigoureusement la demande formulée par les pays membres du GAEO mais non membres de l’Union européenne en vue d’obtenir un statut d’observateur aux réunions des Directeurs nationaux de l’armement de l’Union européenne et de leurs représentants et du groupe de préparation ad hoc ;

  4. De consulter l’Assemblée avant toute décision affectant les activités futures des Commissions I, II et III du GAEO ;

  5. De veiller à ce que, lors du transfert des fonctions du GAEO et de l’OAEO à l’Agence européenne, soient aussi incluses l’expertise et les compétences présentes dans ces organisations ;

  6. De veiller à ce que les pays membres et les pays observateurs, en tant que membres de l’UE, tiennent compte des facteurs suivants à l’heure où l’Agence européenne se met en place :

    • dans un premier temps, son rôle est essentiellement de fournir un cadre central et visible pour les discussions entre les États membres sur les capacités et les équipements nécessaires à l’accomplissement des missions de Petersberg « élargies » ;

    • l’échange d’informations et la constitution d’une banque de données en matière de projets nationaux et communs sur les capacités sont aussi des tâches envisagées dans un premier temps pour l’Agence ;

    • les activités des groupes de projet du PAEC sont concentrées en son sein pour que l’Agence puisse non seulement s’occuper du développement et du suivi des projets capacitaires actuels, mais aussi contribuer à identifier les capacités futures nécessaires pour suivre l’évolution des objectifs de la PESD et les besoins opérationnels qui en découlent ;

    • le domaine d’action de l’Agence concerne aussi les forces et les équipements, ce qui comporte les missions suivantes :

      – suivre l’état d’avancement et le respect des engagements pris par les États membres dans le cadre du PAEC et du mécanisme de développement des capacités (MDC) ;
      – promouvoir et coordonner l’harmonisation des besoins militaires ;
      – identifier et proposer des coopérations dans le domaine opérationnel ;
      – fournir des avis sur les priorités financières en matière de développement et d’acquisition des capacités ;

    • l’Agence a un rôle utile pour les petits et moyens pays qui ne disposent pas de tout l’éventail des capacités requises pour les opérations militaires de gestion des crises actuelles et à venir, mais qui ont souvent à leur actif des domaines d’excellence qu’il importe de mettre en synergie le plus en amont possible ;

    • l’Agence est capable à l’avenir d’intégrer en son sein le programme ETAP, ce qui serait un signal politique fort en faveur d’un Programme-cadre de recherche, de développement technologique et de démonstration de défense (à l’image du PCRD civil) ;

    • dans ce sens, il faut rappeler que beaucoup de technologies militaires ne sont pas duales ;

    • un marché « européen » des armements ne pourra vraiment se développer que si l’on introduit, à un stade ou à un autre, une « préférence européenne » et si une réciprocité et une transparence réelles s’installent au niveau des échanges transatlantiques ;

    • la relation tripartite Agence-OCCAR-LoI/Accord-cadre fait de l’Agence un instrument permettant d’étendre à l’UE, et à sa future politique d’armement et de R&T et R&D de défense, les règles et les modalités qui ont été élaborées et adoptées par les principaux producteurs/consommateurs, ce qui peut s’avérer bénéfique à terme pour la mise en place d’un marché européen unique de l’armement et pour la consolidation de la BITDE ;

    • le rôle de l’Agence par rapport aux coopérations transatlantiques reste à définir ;

    • la dotation en personnel de l’Agence, telle qu’elle est prévue par le rapport adopté par le Conseil (personnel réduit, secondé par des fonctionnaires et experts nationaux) peut présenter l’avantage de fournir à l’Agence une expertise et une impulsion nationale décisive, mais peut aussi la rendre « otage » de divergences nationales entre « grands » pays sur ses orientations ;

    • un budget de fonctionnement et des budgets suffisants assignés à chaque programme permettront à l’Agence de débuter dans les meilleures conditions ;

    • il faudra envisager l’utilisation de fonds appropriés pour le projet de défense européenne ;

    • une capacité contractuelle, si elle s’appuie sur des ressources budgétaires significatives, peut devenir un instrument de consolidation de la BITDE ;

    • il faut, dès à présent, définir le rôle de l’Agence en matière de coopération transatlantique de défense, non seulement sur le plan politique, mais aussi sur les plans industriel, technologique, social et économique ;

    • pour augmenter le niveau de la coopération transatlantique et équilibrer les rôles des différents partenaires, il faudra une approche européenne unie dont l’Agence peut fournir le cadre approprié, d’autant plus qu’elle a pour objectif de parvenir à un marché des équipements de défense qui soit concurrentiel sur le plan international ;

    • seule l’existence d’une politique européenne de l’armement servira de ligne directrice pour un accord entre les gouvernements sur un partage des responsabilités concernant le fonctionnement et les activités de l’Agence ;

    • l’Agence peut enfin contribuer à éviter une répétition des échecs du passé à condition qu’elle ait les moyens d’atteindre les objectifs sur lesquels les États de l’UE se sont mis d’accord.

  • Voir le Document A/1856 présenté au nom de la Commission technique et aérospatiale.


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