Quel avenir pour la relation transatlantique appliquée au Moyen-Orient ?

Par Bénédicte Suzan (©), docteur en droit, chercheur associé de la Fondation Méditerranéenne d'Études Stratégiques (FMES) et auditeur à l’Institut des Hautes Études de Défense Nationale (IHEDN). Paris, le 28 février 2005.

Lorsque survinrent les événements du 11 septembre, par solidarité atlantique et parce qu’ils étaient en butte à la menace du terrorisme islamiste international, les Alliés européens soutinrent les États-Unis dans leur opération militaire Enduring Freedom en Afghanistan. Ils étaient prêts à donner une nouvelle profondeur à la relation transatlantique. Non pas que l’alliance possédât les moyens nécessaires de lutter contre le phénomène terroriste – mis à part ponctuellement – mais ils pensaient cependant, qu’elle pouvait devenir le forum politique qui permettrait d’articuler l’action des Occidentaux face au terrorisme. Le développement par l’Administration George W. Bush I du concept de la guerre contre la terreur, suivie de l’intervention préemptive américano-britannique en Irak, ont ensuite provoqué une profonde rupture stratégique entre les Alliés.

• Cette fracture atlantique fut moins la conséquence du choc psychologique subi par les Américains à ce qui fut qualifié d’actes de guerre, que le résultat d’un décalage stratégique qui s’est développé depuis la fin de la guerre froide entre les Alliés.

Peut-être plus aux États-Unis qu’en Europe, où la posture générale est de minimiser les dissensions transatlantiques d’ordre stratégique, les analystes concèdent désormais que la relation transatlantique appliquée au Moyen-Orient pose problème. Cela est assez paradoxal compte tenu de l’importance équivalente que revêt cette région pour ces acteurs dont le socle commun des valeurs partagées devrait plutôt conduire à une convergence de vues dans l’appréhension des menaces qui les concernent. Toutefois, dans notre thèse de doctorat soutenue au mois de mai 2001, nous présentions déjà l’idée selon laquelle l’avenir des relations entre les pays européens, l’Union européenne, les États-Unis et l’Alliance atlantique se jouait plus particulièrement autour des défis stratégiques posés par des rives est et sud de la Méditerranée. Le bassin méditerranéen ainsi que l’arc de crise qui s’étendait du Maroc au Pakistan révélaient, plus que d’autres problématiques, le divorce stratégique transatlantique.

Au travers de la refonte de l’architecture de défense européenne, la gestion de l’instabilité méditerranéenne aura été le plus sûr révélateur des divergences qui se sont dessinées depuis la fin de la guerre froide. Le refus de certains pays de participer à la guerre en Irak aura, en quelque sorte, constitué un point de rupture (I). Le rapport des forces est, actuellement, en faveur des États-Unis grâce à l’appui des Européens atlantistes dans une Europe à 25. Néanmoins, l’engagement anglo-américain en Irak aura mis en évidence la profondeur du hiatus qui existe entre l’approche développée par les institutions européennes et les pays situés au cœur de la dynamique européenne pour la stabilisation d’une partie de l’espace arabo-musulman et les ambitions américaines pour la région. Nonobstant le désaccord sur l’utilité de cette guerre, le refus de participer plus avant dans la gestion post-conflit s’explique par l’importance de l’écart qui existe entre les fondements qui président à l’engagement américain et ceux qui déterminent la sécurité européenne (II). Au lendemain, de la réélection de George W. Bush à la présidence des États-Unis, la communauté transatlantique souhaite tourner la page de l’Irak et s’engager vers une réconciliation. Au-delà de l’accord qui semble avoir été trouvé à la conférence de Charm el-Cheikh des 22 et 23 novembre 2004, les postures des différents acteurs ne semblent pas avoir évolué. Dans un avenir proche les autres dossiers moyen-orientaux vont de nouveau poser problème à la relation transatlantique (III).

• I. La Méditerranée et le monde arabo-musulman révélateurs du décalage stratégique transatlantique

Les opérations en Irak ont mis en évidence les limites de la cohérence stratégique qui existe, aujourd’hui, dans la relation transatlantique appliquée au Moyen-Orient. Depuis la fin de la guerre froide, les intérêts des Occidentaux se croisent mais de moins en moins se recoupent. Nous ne pourrons jamais parler d’une politique étrangère américaine monolithique dont la cohérence s’opposerait aux ambitions européennes puisque les Européens à 25 n’ont pas le sentiment de partager un destin commun qui puisse se traduire dans une politique étrangère et de sécurité commune. Seul un consensus de principes réunit les Européens à propos du Sud. Toutefois, l’instabilité de cette région interpelle régulièrement les Européens car elle a un impact direct tant sur leur sécurité que sur leur prospérité. L’instabilité méditerranéenne est l’occasion d’un questionnement récurrent sur la qualité de membre de l’Union tant l’allié essentiel agit en fonction de son propre agenda en invoquant une solidarité transatlantique.

Les événements survenus sur les rives de la Méditerranée et dans le monde arabe ont interpellé les Alliés sur l’avenir de leurs concepts de sécurité et de défense, la nature de la menace à laquelle il convenait désormais de faire face et les intérêts vitaux, fondamentaux ou nationaux, à la défense desquels ils s’attelaient.

• Une réforme de l’OTAN révélatrice du divorce stratégique transatlantique

En rompant le socle de l’alliance atlantique, la fin de la bipolarité a appelé une refonte de l’architecture de défense pour l’adapter à la nouvelle donne internationale. Bien que la question méditerranéenne ait toujours été seconde par rapport à d’autres qui ont occupé le devant de la scène stratégique et médiatique, la refonte de l’OTAN et la création de l’Europe de la défense furent essentiellement conduites autour des défis posés par l’instabilité de cet espace situé aux portes de l’Europe.

Les initiatives européennes et américaines ne se sont pas d’emblée heurtées, mais les divergences qu’elles exprimaient durant les années de transition post guerre froide ont en effet mis en évidence deux desseins stratégiques pour la région méditerranéenne. Et ce sont bien des divergences profondes quant à l’appréhension des défis locaux, à l’ordre de priorité à leur donner, à leur inscription dans une stratégie régionale pour les Européens, et mondiale pour les États-Unis, ainsi qu’aux moyens militaires et financiers que chacun était prêt à leur consacrer, qui ont mis en exergue le divorce transatlantique.

Stable politiquement et économiquement prospère, il était naturel que l’Europe perde, aux yeux de Washington, son statut de priorité stratégique dès lors que la Russie n’était plus considérée comme un ennemi. Le tropisme américain s’est naturellement déplacé vers le sud quand la fin de la guerre froide leur a permis de penser le monde dans sa globalité et de développer, dans des espaces que jusque-là leur fermait l’influence soviétique, la défense de leurs intérêts. Or, dans une perspective américaine d’un monde globalisé et fini, les espaces situés au sud de la Méditerranée concentraient une grande variété de leurs intérêts stratégiques dont la maîtrise paraissait cruciale. La réforme des commandements militaires américains a ainsi regroupé un ensemble d’États allant de l’Afrique du Nord à la corne de l’Afrique, englobant le Proche-Orient et le Golfe persique pour s’étendre jusqu’aux pays de l’Asie centrale pour les placer sous un commandement unique, le CENTCOM.

Au long des années quatre-vingt dix s’est esquissé un continuum stratégique américain au gré des opportunités internationales. La fin de la bipolarité a permis une intervention au cœur d’une région jusqu’alors disputée par les deux Grands. La première guerre du Golfe s’est prolongée par une augmentation sensible de la présence militaire américaine dans les émirats du Golfe persique à partir de l’Arabie Saoudite. L’opération Restore Hope en Somalie en 1993 fut une autre étape marquée par l’échec. Enduring Freedom a ensuite offert l’opportunité de nouveaux déploiements militaires américains en Asie centrale. Au centre de cet espace qui s’étend du Maroc au Pakistan, se situent géographiquement l’État d’Israël, allié stratégique privilégié, et l’Irak pensé, dès 1992, comme un possible pivot de la puissance américaine. Un changement de régime à Bagdad devenait l’étape nécessaire pour dénouer la dépendance pétrolière américaine vis-à-vis de l’Arabie saoudite. La nationalité saoudienne de 15 des 19 terroristes a mis en évidence les antagonismes inscrits au cœur des stratégies américaines dans la région (telles les alliances avec l’État d’Israël et l’Arabie Saoudite). Le CENTCOM traduit moins une réalité géopolitique que géoénergétique.[i]

Par delà le caractère profondément éclaté des pôles de décision américains en matière de politique étrangère et de la diversité des stratégies mises en place par les agences gouvernementales, la fin de la guerre froide a remis la mare nostrum, au cœur de la stratégie américaine. Pour les tenants de l’encerclement de la Russie à l’intérieur de ses marches, pour ceux qui plaidaient pour le développement de la présence américaine en Asie centrale—le Heartland cher à Zbignew Bzrezinski—, pour les partisans d’un renforcement de l’emprise sur les ressources en matières premières de par le monde—en l’espèce une préemption sur l’énergie fossile de la Russie, la Caspienne et le Golfe persique par la privatisation et la prise de contrôle par des sociétés anglo-saxonnes du domaine minier ou de façon plus prosaïque—, pour ceux qui cherchaient à redessiner la carte des oléoducs pétroliers et gaziers, pour ceux qui percevaient les tensions à venir sur le marché des matières premières face au développement économique de la Chine et de l’Inde, la maîtrise de la Méditerranée, adossée au contrôle des dimensions politiques et stratégiques de l’Europe, constituait un préalable indispensable.

La refonte de l’architecture de défense atlantique a donc traduit ces préoccupations américaines. L’objectif était de transformer une alliance militaire performante en une force de projection pour servir la défense des intérêts des Alliés sous le leadership américain, dans ce qui fut défini comme relevant du « hors zone. » Utiliser les bases militaires et les forces OTAN, dans ce cadre institutionnel ou un cadre ad hoc, pour des interventions éventuelles dans l’arc de crise Maroc-Pakistan, voire dans le Caucase, selon une division des tâches dans la mesure où les Alliés refusaient d’augmenter leurs budgets de défense pour participer au burden sharing et de réduire le différentiel technologique—gap—dont l’ampleur constitue désormais un obstacle à l’interopérabilité. Dans le cas où le Pentagone ne requerrait pas la participation des alliés, l’OTAN devait demeurer ce forum politique, levier principal de l’influence américaine auprès des Européens afin qu’ils apportent leur soutien aux interventions américaines ou en relayent certains aspects, notamment financiers. C’est exactement ce qui fut exigé des Alliés à propos de l’Irak.

• Une identité européenne de défense en réponse aux risques et menaces dans la région méditerranéenne

Parallèlement à cela, les risques et les menaces qui étaient perçus par les Alliés n’ont trouvé que peu d’écho auprès de la classe politique américaine. Ils ont été faiblement traduits dans le nouveau concept stratégique de l’OTAN qui fut adopté au sommet de Washington de 1999. Les intérêts régionaux européens n’étaient pourtant pas en contradiction avec les priorités américaines, mais la posture de Washington n’était pas coopérative et s’inscrivait plutôt dans une démarche de compétition vis-à-vis de ses Alliés. Elle démontrait une certaine ambivalence entre le désir de voir les Européens prendre en charge leur sécurité et son corollaire inévitable, son développement dans un cadre nécessairement européen. Il ne fallait pas que l’Europe puisse devenir un peer competitor[ii], un contrepoids. Les Administrations successives ont donc agi dans le sens de la défense de leur liberté de manœuvre, qui passait par l’imposition de leur leadership, qu’elles pensaient voir s’amoindrir en reconnaissant les intérêts de sécurité et de défense des Européens.

Chaque crise survenue sur les rives méditerranéennes, et notamment dans les Balkans, a provoqué une volonté européenne d’autonomisation de défense à laquelle Washington s’opposait en refusant le duplicata des forces et en imposant une standardisation faisant la promotion des systèmes d’armes américains. Pris dans leurs contradictions, les grands pays européens, qui seuls disposaient de réels moyens militaires autonomes, n’ont pu que constater l’échec des CJTF (Groupements tactiques interalliés) décidés au sommet de Berlin de 1996. La maîtrise américaine tant politique que de la chaîne de commandement militaire empêchait, de fait, l’émergence d’une identité européenne au sein de l’OTAN. L’initiative britannique de Saint-Malo de 1998 a fait suite à une prise de conscience du gouvernement britannique des limites de la relation spéciale qu’ils pensaient entretenir avec les États-Unis sur le terrain à Sarajevo.[iii] L’Europe de la défense fut ensuite renforcée par les enseignements tirés de la guerre du Kosovo. Même si à l’heure actuelle, les angoisses sécuritaires des nouveaux entrants ont imposé une inclinaison atlantiste et ont, par le jeu des majorités, mis un terme provisoire à une expression indépendante en matière de relation extérieure et d’autonomie de défense vis-à-vis de l’OTAN, d’autres tendances se font également jour. Quand les Européens atlantistes acquiescent politiquement aux demandes de l’OTAN, qui sont américaines, et accèdent aux requêtes du Pentagone en Irak, ils le font a minima. Au même moment, quand la responsabilité des opérations de maintien de la paix en Bosnie passe de l’OTAN à l’Union européenne et que cette dernière demande 2000 hommes, elle se trouve rapidement devant des propositions dépassant ce chiffre en provenance de pays même non-UE comme la Norvège.[iv]

Il n’en demeure pas moins que nombre d’Européens, appartenant à l’ancienne Europe des 15, peuvent pousser l’ambivalence jusqu’à la schizophrénie en adoptant une position atlantiste allant à l’encontre de ce que leur gouvernement avait décidé dans le cadre du Conseil européen. Dans un même ordre d’idée, il est également intéressant de noter que l’administration américaine et le gouvernement de Tony Blair ont dénié à la vieille Europe le droit d’incarner la position européenne. Leur prise de position était, certes, conforme aux dispositions du droit international public, au respect desquelles les États membres acceptent de se soumettre lors de leur adhésion à l’Union européenne.[v] Mais elle suivait également les dispositions auxquelles les différentes autorités gouvernementales avaient souscrit en adoptant les stratégies européennes de 1999 et de mars et décembre 2003. Les pays européens sont en effet convenus que la recherche de la paix et du développement dans le monde arabo-musulman était une priorité stratégique pour eux. La logique de l’élargissement en Méditerranée, du Processus de Barcelone, qui embrasse le projet politico-stratégique européen pour la région méditerranéenne comme celle des négociations en vue de l’adhésion de la Turquie s’opposaient à la volonté américano-britannique de bousculer, par les armes, l’ordre régional.

• II. L’Irak, point de rupture entre des fondements stratégiques contradictoires

A l’occasion de la préparation de l’intervention en Irak, ce sont bien deux visions qui se sont heurtées. Pourtant l’inspiration néoconservatrice qui sous-tendait la relance du projet de nouveau Grand Moyen-Orient, présenté au sommet du G8 du mois de juin 2004, rejoignait certaines des positions européennes formulées dans le cadre du Processus de Barcelone dès 1995, reprises dans la politique de voisinage selon la communication de la Commission du 11 mars 2003. Elle s’est pourtant heurtée aux ambitions européennes pour la région. Vu de Washington, les intérêts européens ou de ses États les plus grands ne devaient pas, sur la question irakienne, se dissocier des intérêts stratégiques américains. Et pourtant, un changement de régime en Irak, la manière de procéder et ses conséquences éventuelles ne recoupaient pas les attentes de la Belgique, du Luxembourg, de l’Allemagne, de la Grèce et de la France.

• Une intervention en Irak en contradiction avec les ambitions européennes pour la région

Si le projet européen n’est institutionnalisé que pour les pays du rivage méditerranéen et la Jordanie, il apparaissait évident qu’un engagement américain en Irak aurait des conséquences majeures pour l’ensemble de la région. Les représentations développées par les membres les plus extrémistes de l’Administration Bush divergeaient profondément de celles développées à Bruxelles pour le pourtour méditerranéen. Plus encore, le divorce stratégique entre les Occidentaux est d’ordre quasi-philosophique car il oppose les fondements stratégiques développés au sein des institutions européennes ou au travers des instruments dont disposent les États membres, aux conceptions américaines.

L’argumentaire des Alliés frondeurs durant l’hiver 2002-2003 à l’encontre de la diplomatie américaine à l’ONU n’était pas d’inspiration vénusienne, pas plus qu’il ne constituait une faiblesse munichoise,[vi] ni même une mesure d’apaisement pour ces Européens qui connaissaient déjà le phénomène terroriste et qui, pour certains, dont la France, avaient déjà mis en œuvre une législation appropriée depuis de nombreuses années.[vii] La posture de la Belgique, du Luxembourg, de l’Allemagne, de la Grèce et de la France n’était pas guidée par un quelconque pacifisme,[viii] pas plus qu’elle n’était motivée par des considérations communautaires dans une perspective anglo-saxonne liant l’importance de la présence d’individus de confession musulmane aux choix de politique étrangère.[ix] Ces gouvernements étaient, au contraire, conscients de la réalité des risques terroristes que leur engagement pouvait faire courir à leurs populations. Les limites de leur puissance et leur géographie leur imposaient une lecture réaliste dénuée d’idéologie de leur environnement et des menaces qui pesaient sur leur sécurité.[x]

En toute souveraineté, insensibles aux pressions et aux discours moralisateurs louant les vertus du changement de régime et dénonçant les ADM destinés à emporter l’adhésion des opinions publiques anglo-saxonnes, ces cinq pays craignaient que l’Irak ne sombre dans une guerre civile ou dans la guérilla, et que l’imposition de la démocratie conduise au démembrement du pays en trois sous-États et à l’islamisation de ses institutions. Nombreux étaient les observateurs qui craignaient que ne s’ouvre une boîte de Pandore, que les autres régimes ne soient déstabilisés alors que l’administration Bush I continuait de se désintéresser du règlement du conflit israélo-palestinien, jugé au cœur de la complexité régionale. Prenant le risque de transformer le pays en un nouvel espace de djihad, la rationalité américaine paraissait incompatible avec une lutte efficace et cohérente qu’ensemble les Occidentaux se devaient de mener contre les réseaux terroristes internationaux, ainsi que contre la prolifération balistique et nucléaire.[xi]

Manifestement, ces cinq pays ne retrouvaient pas la défense de leurs intérêts stratégiques dans cette seconde phase de la guerre contre la terreur. En effet, seules des préoccupations touchant à la préservation de leur sécurité dans un contexte tant national qu’européen ne pouvaient que motiver ces pays qui savent manier cynisme et realpolitik lorsque cela est nécessaire. Ils ont estimé que l’action des américano-britanniques mettait en danger leur sécurité dans un contexte de lutte contre le terrorisme islamiste international. Ce qui est tout de même paradoxal quand on appartient à une même alliance après le 11 septembre.

Ce même décalage transatlantique qui a conduit durant les années quatre-vingt-dix à une réforme de l’OTAN, pivot de la puissance américaine au cœur de l’Europe, s’est accompagné, dans la région méditerranéenne, de l’élaboration de projets politico-stratégiques divergents. Non pas qu’ils aient été diamétralement opposés puisque tous les acteurs se retrouvaient autour de la nécessité d’assurer un approvisionnement à bas prix en pétrole, défendre la sécurité de l’État d’Israël, empêcher que ne s’affrontent militairement les Alliés turcs et grecs, tenir en respect les États voyous libyen et syrien, soutenir la diplomatie des Nations unies au Sahara occidental et résoudre les conflits dans les Balkans. Mais derrière cette façade commune, mise à part dans son acception maritime, nous pouvons parler, dans une perspective européenne, « d’absence de catégorie méditerranéenne dans la stratégie américaine. »[xii]

Sans redouter de conflit militaire Nord-Sud, les institutions européennes n’écartaient pas tout à fait l’éventualité d’un conflit Sud-Sud. Elles ne faisaient pas non plus vraiment leur les analyses américaines sur la prolifération balistique au sud de la Méditerranée, à tort selon certains observateurs.[xiii] Les Européens estimaient que les fractures de tous ordres—économiques, démographiques, politiques, environnementaux…—nourrissaient un faisceau de risques et de menaces dont le potentiel pouvait être très déstabilisant pour les sociétés européennes situées sur le pourtour méditerranéen. L’analyse des institutions européennes exprimait le passage d’une conception classique des enjeux de "défense" à la notion de "sécurité", englobant la notion d’interdépendance entre voisins. Car les crises structurelles que traversaient les pays tiers méditerranéens pouvaient directement se répercuter sur le sol européen sans que ces dernières ne requièrent de solutions militaires classiques. Tout l’enjeu était d’essayer de traiter les problèmes au plus près de leur source[xiv].

• Portés par la disparition de la présence soviétique et la signature du Processus de paix israélo-palestinien, les pays riverains s’engageaient lors de la Conférence de Barcelone au mois de novembre 1995 à stabiliser la rive sud de la Méditerranée.

Cette initiative européenne fut contrecarrée par les États membres eux-mêmes, à commencer par les gouvernements italien et espagnol qui s’en désintéressèrent. De son côté, Bruxelles s’investit dans la préparation de l’élargissement à l’Est et dans l’élaboration de nouvelles institutions européennes. Parallèlement, les États-Unis qui n’avaient pas obtenu la qualité de membre observateur au Processus souhaitèrent reprendre la main au travers du dialogue méditerranéen de l’OTAN dès 1996. [xv] Ils jouèrent de leur influence à l’encontre des efforts entrepris dans les cadres 5+5, du Forum méditerranéen ou de l’assemblée parlementaire de l’OSCE pour la Méditerranée. L’initiative Eisenstat, du nom du sous-secrétaire d’État américain de l’époque, inaugura l’offensive économique américaine en Afrique du Nord, qui devait elle-même s’inscrire dans un ensemble économique de plus vaste envergure—le projet MENA—devant récompenser les pays partenaires du processus de paix israélo-palestinien. Se dessinaient déjà les premières évocations du Great Middle East, qui sous-tendaient l’initiative du nouveau Grand Moyen-Orient présenté au sommet du G8 de Sea Island du mois de juin 2004 et dont le changement de régime en Irak devait être la première pierre. Les propositions de zones de libre-échange bilatéral entre les États-Unis et les pays de la région se surimposèrent à la renégociation des accords d’association européens avec les états tiers méditerranéens qui devaient déboucher sur la création d’une ZLE à l’horizon 2010.

De fait, la complexité des enjeux régionaux et l’absence de cohérence occidentale permirent aux États de la rive sud de jouer un double jeu, en se servant des contradictions alliées bien que la particularité du processus de Barcelone fut de lier entre eux la négociation des trois volets. Dès 1996, la mort annoncée du processus de paix israélo-palestinien offrit l’opportunité aux pays tiers méditerranéens de refuser tout avancement du volet politique et sécurité de Barcelone. Ainsi dans ce domaine, la France s’est trouvée dans une situation difficile face au gouvernement algérien. Paris eut du mal à équilibrer ses ambitions européennes face à l’exportation de la violence algérienne sur le territoire français. De son côté, Washington entretint longtemps des relations ambivalentes avec les formations islamistes avec lesquelles une entente fut longtemps pragmatiquement recherchée. Mais lorsqu’il s’avéra que le rapport des forces n’était pas en faveur des extrémistes, Washington n’intervint pas auprès des gouvernements à propos de leur gestion autoritaire et contre-productive de leurs situations internes. L’aide militaire et économique fournie au Caire ne s’accompagna pas de demande de réformes sauf à la marge. De la même façon, les Européens ne dénoncèrent pas les modifications de la constitution tunisienne ouvrant la voie à une réélection, à plus de 90% des suffrages, du président Zine El Abidine Ben Ali à plus de 90% des suffrages qui avait su préserver son pays de la vague islamiste au prix de violations des droits de l’homme.

Si le statu quo politique était recherché, les Occidentaux ont en revanche appuyé les protocoles du FMI et de la Banque mondiale fers de lance du consensus de Washington auquel les pays du sud opposèrent une résistance. Mais là encore les approches européennes et américaines ont divergé. Les sollicitations américaines en faveur de la déréglementation, et donc de la privatisation des économies, aurait favorisé une prise de contrôle par des actifs étrangers des sous-sols miniers et gaziers au profit notamment des grands groupes pétroliers anglo-saxons. Ce qui fut prudemment écarté par des autorités locales lesquelles pressentaient également que les réformes structurelles souhaitées par Bruxelles feraient perdre aux élites le contrôle et le bénéfice des rentes.

• Refus du primat militaire dans la stratégie américaine et opposition quant aux méthodes portées par des principes différents

Ces divergences occidentales ont, cependant, un socle plus profond car, de fait, les logiques européennes et américaines s’affrontent. C’est une des raisons pour lesquelles, en proposant des analyses convergentes de l’instabilité régionale, les Occidentaux aboutissent à des conclusions contradictoires quant aux moyens à mettre en œuvre pour y remédier.

Bien que l’argumentaire américain porte sur la défense d’une unité occidentale dont le partage des valeurs ferait qu’in fine l’Europe choisisse toujours l’Amérique, il n’en demeure pas moins que les faiblesses de l’Europe conduisent à l’élaboration d’une stratégie de rupture vis-à-vis de la méthode américaine. Le paradoxe est intéressant car c’est bien l’impasse politique dans laquelle se trouvent les Européens qui, les obligeant à aborder la problématique stratégique par “le petit bout de la lorgnette,” les conduit à introduire toujours plus de facteurs civils dans leur stratégie. Ses tendances apparaissent ainsi par le biais technique et la planification opérationnelle mais également par la recherche du compromis et le dialogue.

Éviter de donner naissance à une identité européenne concurrente des États-Unis constitue la posture générale européenne au risque, le cas échéant, de décourager Washington de se porter également garant de leur sécurité ultime. De son côté, l’argumentaire actuel du Pentagone est dire que le soft power européen n’est possible que parce qu’il repose sur le hard power américain. Se posant en faux, William Pfaff, au contraire, pose la question de savoir contre quelle menace aujourd’hui les États-Unis protègent l’Europe ? N’en déplaise aux ex-pays de l’Est, contre la Russie ? Contre la Chine ? Contre l’Iran également ? La réponse de l’analyste est négative. Dans un contexte de lutte contre la menace du phénomène du terrorisme islamiste international et des idéologies islamistes, la guerre contre la terreur américaine, en donnant l’ascendant au facteur militaire, a eu, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme islamiste international, un effet contre-productif pour la sécurité des Alliés européens. La stratégie militaire américaine a provoqué la destruction des infrastructures irakiennes, des désordres sociaux et un effondrement social qui ont certes encouragé une résistance irakienne contre les forces d’occupation mais, ont également créé une nouvelle terre Djihad.[xvi]

Ainsi, malgré sa faiblesse induite par les ambiguïtés britanniques, la pensée stratégique européenne rentre de plus en plus en contradiction avec le primat que donne Washington au facteur militaire comme pivot de la puissance et de son principal levier.[xvii] Mais, force est de constater que sur cette question, la position européenne est celle de l’isolement sur la scène internationale face aux autres grands acteurs internationaux que sont la Chine, la Russie et l’Inde.

Exacerbée chez les nationalistes américains ou chez les néoconservateurs, cette inclination est partagée par la majeure partie de la classe politique américaine même si l’accent était mis, sous le président Clinton et son secrétaire au trésor Robert Rubin, sur le soft power et la diffusion de la globalisation de l’économie comme facteurs principaux de la puissance américaine.

Si Robert Kagan n’avait pas tort d’écrire[xviii] que le recours au multilatéralisme et à la légalité internationale sont au cœur de l’engagement européen qui cherche à exporter son modèle de diplomatie coopérative basé sur la paix par le développement, la réciproque est également vraie. La pensée stratégique américaine est dominée par la notion de conflictualité et de guerre. De la même façon qu’il s’est agi de faire la guerre au communisme, puis à la pauvreté dans les années soixante, à la drogue dans les années quatre-vingts, il faut faire la guerre au terrorisme et à la terreur[xix] bien qu’il paraisse difficile d’identifier comme un ennemi personnel ce qui finalement n’est qu’un procédé.[xx]

Cette représentation de la force pourrait bien être la résultante d’une mobilisation excessive de l’appareil militaire face à l’importance de la dissuasion nucléaire acquise contre la menace soviétique. Appuyée sur une perception paroxystique d’insécurité, l’outil militaire a ainsi façonné la pensée stratégique comme il pèse désormais sur la diplomatie américaine. L’administration de George W. Bush étant composée de faucons ayant pris l’ascendant, « la panique engendrée par l’attaque [du 11 septembre] ne pouvait être contrôlée que dans la menace systématique d’emploi, puis dans l’emploi de cette force militaire conçue pour rassurer l'Amérique dans ses phantasmes sécuritaires. De là les aventures militaires et, surtout, la militarisation de toute la pensée politique américaine, puis, au-delà, la fabrication de “menaces” justifiant ces mesures. »[xxi] Il semble, en effet, que la pensée politique américaine concernant la garantie de sécurité relève en priorité du militaire.

Le rejet par le Defense Policy Board, l’organe de direction civile du Pentagone, de l’OTAN et par-là de ses protocoles d’engagement certes contraignants[xxii] mais qui avaient prouvé leur efficacité dans les sorties de crises successives dans les Balkans, a rajouté aux inquiétudes.[xxiii] Au vu de l’expérience communautaire acquise lors des différents processus d’élargissement et dans les missions ni guerre ni paix dites de peace-making, peace-keeping ou nation-building, la coalition n’apportait que peu de garanties tangibles sur la gestion post-conflit et l’organisation de la phase de reconstruction.

Là encore, outre l’inclination militaire de la stratégie américaine, l’aspect économique de l’intervention américaine a heurté des Européens échaudés par l’expérience de la première guerre du Golfe. Sans s’appesantir sur l’attribution quasi-exclusive, annoncée avant l’intervention, de contrats aux entreprises américaines et notamment aux 71 des plus gros contributeurs de la campagne électorale de 2000 de Georges W. Bush,[xxiv] les valeurs communes qui se vivent différemment des deux côtés de l’Atlantique entraînent une organisation institutionnelle et juridique qui ne coïncide pas avec les attentes européennes. Si dans l’absolu, « Bruxelles travaille à la construction de la démocratie dans des espaces politiques déterminés, autant Washington insiste sur la libéralisation progressive des sociétés en écartant l’élaboration d’institutions fortes et en insistant sur le caractère de fluidité interne supposée des sociétés—une transposition du modèle sociétal américain. »[xxv]

L’intervention américaine en Irak fut un modèle du genre poussé à l’extrême. Certes, la politique étrangère américaine est connue pour être au service du succès de son expérience nationale et d’aucuns ont également vu, dans l’entreprise irakienne, une opération de keynésianisme militaire à destination de l’économie intérieure, faisant de l’Irak un marché captif pour les intérêts américains. Toutefois, telles qu’elles furent notamment dénoncées par Paul O’Neil, le premier Secrétaire du Trésor de l’Administration Bush, les réformes légales et institutionnelles qui furent imposées à l’Irak étaient en contradiction avec le droit de la guerre mais se situaient également hors du cadre international de l’OMC et au-delà des recommandations de la Banque mondiale. L’ouverture du marché irakien fut décrite comme étant le rêve de tout investisseur américain à l’étranger. L’Iraqi Coalition Provisional Authority, dirigé par le proconsul Paul Bremer, prit toute une série de décrets d’inspiration ultra-libérale—privatisation de près de 200 entreprises nationales, abolition des tarifs douaniers, impôt sur les entreprises réduites à 15% —, dont celui controversé du 19 septembre 2003 sur les investissements étrangers dont les termes sont, de très loin, moins contraignants que les législations américaine et britannique[xxvi]. Ils sont également fort éloignés de l’inspiration des réformes que tente de propager l’Europe dans le cadre du Partenariat euro-méditerranéen ou des négociations en vue de la signature d’accords d’association. Lorsqu’il s’agira pour l’Union européenne de s’impliquer plus avant dans la stabilisation du pays, la question se posera sur la compatibilité de ses protocoles d’action avec ceux imposés par l’administration intérimaire américaine. Cette situation contribuera à faire naître des tensions dans les relations transatlantiques États-Unis-Europe.

• III. Les points de rupture transatlantique à venir au Moyen-Orient

Au lendemain de la réélection de George W. Bush, les thèmes de la relation transatlantique et celui de l’émergence du pôle européen demeurent au centre des relations Europe-États-Unis avec en toile de fond les prochains défis moyen-orientaux. Si le temps du mandat de George W. Bush apparaît comme déterminant pour l’évolution des tendances que nous avons vu poindre dans l’élaboration de la stratégie européenne, l’année 2005 est appelée par tous les acteurs à être celle de la réconciliation. Mais la question devient redondante : sur quelle base ? D’autant que les premières nominations laissent présager un durcissement du nouveau cabinet de George W. Bush.

• Des postures alliées inchangées malgré la recherche d’une coopération transatlantique

Les plus fervents atlantistes voudraient que la reconduction du président des États-Unis conduise les Alliés frondeurs, auxquels s’est agrégée l’Espagne, à s’incliner devant le leadership américain. Pour l’Europe non anglo-saxonne, la réélection de George W. Bush est, certes, un fait incontournable pour les quatre ans à venir mais il n’est pas la manifestation du destin exceptionnel d’une Amérique qui se situerait du bon côté de la providence alors que l’Europe regarderait passer le train de l’histoire. L’évolution de la situation en Afghanistan et en Irak, la déstabilisation interne du royaume saoudien n’ont pas infléchi les positions des différents acteurs si ce n’est pour la forme. Depuis le printemps 2004, la France est « punie » avec une intensité moindre qu’auparavant et l’équipe Bush a manifesté la volonté de dépasser la division entre vieille et nouvelle Europe pour convaincre ses Alliés récalcitrants de participer à ses projets.

Pour les années à venir va-t-on assister à un renforcement d’une dérive de compétition au sein de la relation transatlantique ou bien allons-nous enfin voir l’émergence d’un partenariat transatlantique pour la région méditerranéenne ? Déjà, au cas par cas, les Alliés se retrouvent lorsque leurs intérêts se croisent : acquiescement poli mais sans engagement à l’initiative du nouveau Grand Moyen-Orient ; refus allemand et français d’un véritable processus de relève des forces de coalition sous le drapeau de l’OTAN mais acceptation du plan américain pour la formation des forces de sécurité irakienne ; vote à l’unanimité de la résolution sur l’autorisation de la restauration de la souveraineté irakienne et la transformation de l’occupation de l’Irak en une force multinationale et vote de la France pour la résolution sur la Syrie. Pris dans la nasse des négociations à propos des otages français, Paris a consenti à l’effacement de la dette irakienne au sommet de Charm el-Cheikh des 22 et 23 novembre 2004.[xxvii]

Cependant, l’argumentaire des atlantistes européens en faveur d’une néo-alliance transatlantique paraît de peu de poids face à la persistance des dissensions. Si les élections ukrainiennes ont encore démontré l’impossibilité d’une cohérence à 25 en matière de PESC, l’affirmation d’une identité européenne se trouvera renforcée lorsque l’Union européenne se sera dotée des instruments prévus par le traité constitutionnel européen. Mais la définition d’intérêts communs européens continuera d’être contrebalancée par les exigences d’allégeance imposées aux Alliés par l’équipe Bush. Des pays naturellement atlantistes comme les Pays-Bas, le Danemark, la Pologne continueront d’être régulièrement rappelés à l’ordre transatlantique. L’attitude de l’Italie, de l’Espagne, de l’Allemagne et de la France sera vraisemblablement fonction des personnalités qui dirigeront ces pays.

Mais une attention toute particulière devra être portée à la posture de la Grande-Bretagne qui est à la fois un pivot majeur de la puissance américaine sur le continent, et son relais essentiel auprès des Pays-Bas et du Danemark. Alliée indéfectible des États-Unis depuis 1956, les autorités vont se trouver devant des contradictions fortes tant le concept de la special relationship est actuellement mis à mal. Les critiques de l’opinion publique, d’une partie de l’establishment et des conservateurs sont virulentes à l’encontre de l’alignement inconditionnel du Premier ministre Tony Blair. Vécue comme une humiliation, l’intrication qui existe entre les plus hautes sphères des services britanniques et américains a, de fait, révélé le degré de perte de souveraineté britannique en matière de politique étrangère, de défense, de système d’armes et de renseignement alors que le royaume a toujours communiqué sur le fait d’incarner le rempart de souveraineté dans le cadre européen. La guerre en Irak a ainsi mis en évidence la très grande difficulté pour Londres d’incarner le pont entre l’Amérique et le continent tant la politique de Blair fut peu payée en retour au Moyen Orient.[xxviii]

Depuis les attentats de Madrid et l’assassinat du cinéaste néerlandais Theo Van Gogh—signal faible mais d’une grande importance—les autorités britanniques font leur possible pour articuler leur politique étrangère avec une lutte efficace contre le terrorisme islamiste international, alors qu’une grande partie des élites et de l’opinion publique se reconnaît de moins en moins dans le conservatisme américain et ne partage pas ses ressorts populaires.[xxix] En fonction de l’importance que prendront les futurs arbitrages en matière de politique étrangère américaine dans la prochaine campagne électorale britannique, il n’est pas impossible que Tony Blair soit contraint d’adopter une position de compromis réaliste avec l’Europe, et qu’il soit amené à rechercher la protection de ses intérêts nationaux dans le cadre des initiatives européennes et peut-être à développer plus avant la poursuite d’un leadership britannique au sein de l’Europe de la défense.

En effet, si les intérêts des majors pétroliers britanniques et américains se recoupent en Libye[xxx] et ailleurs dans le Golfe persique, Londres reste prudent quant aux desseins des nationalistes et des néoconservateurs américains pour la région. Dans le cadre des prochaines élections, le Premier ministre britannique pourrait être mis en difficulté sur plusieurs points de son alignement sur Washington. Le caractère contre-productif de la guerre contre la terreur finira par poser la question de la compatibilité de l’action des autorités britanniques avec une lutte contre le terrorisme qui, pour être efficace, doit être respectueuse de la légalité internationale et communautaire, de l’État de droit et du refus de la torture. Le gouvernement pourrait également rencontrer des difficultés à convaincre ses électeurs de son approbation éventuelle quant à un changement de régime en Syrie demandé à Washington ou un règlement du conflit entre Israël et la Palestine aux conditions du Likoud, alors que la mort de Yasser Arafat et la tenue de nouvelles élections peuvent être l’occasion de relancer les négociations. Au vu du catastophic success irakien, la promotion d’une résolution par la force de la question du nucléaire iranien par les médias pro-guerre, détenus par Robert Murdoch et Conrad Black, pourrait éventuellement rencontrer le scepticisme des publicitaires comme d’une partie de leur lectorat.

Jusqu’à présent sur ces sujets, la diplomatie de Londres converge encore avec celle de Bruxelles dans le cadre du Quartette et de la Troïka européenne pour l’Iran. Cependant, le choix des individualités appointées par George W. Bush indique une reconduction du parti de la guerre qui est accompagnée par un durcissement du débat américain sur l’avenir du monde arabo-musulman. Londres risque d’être écartelé entre la protection de la sécurité de ses concitoyens et l’impossibilité d’incarner le pont transatlantique face à une Administration Bush II probablement aussi intransigeante que la première à propos du Moyen-Orient.

• Un durcissement des positions américaines

A la mi-2004, le débat politique américain prédisait un retour probable de l’influence des réalistes auprès du président.[xxxi] Les circonstances qui avaient permis aux nationalistes et aux néoconservateurs d’imposer leur agenda paraissaient lointaines et la situation en Irak semblait compromettre leurs desseins pour la région. Au sein du National Security Council, Condoleezza Rice créait l’Iraq Stabilization Group pour contrebalancer la gestion de sortie de crise par le Pentagone tandis que se montait une Coalition for a Realistic Foreign Policy pour faire contrepoids aux lobbies néoconservateurs. La perspective de novembre 2004 rendait difficilement vendable par Karl Rove d’autres aventures militaires. Ainsi, la majeure partie des républicains présents au sein d’administrations précédentes pensait qu’une politique plus réaliste s’imposerait d’elle-même : la troupe étant insuffisante en Irak, le coût de la guerre prohibitif… Les contingences matérielles et la complexité de la géopolitique régionale seraient le frein le plus sûr à l’exercice de l’hubris impérial comme aux aventures entreprises sous l’administration Bush I.

Il semblerait pourtant que, des conditions de sa victoire électorale, George W. Bush ait retiré un « mandat » et une nouvelle légitimité pour son second terme.[xxxii] La reconduction à leurs postes de ceux qui incarnaient le « parti de la guerre » laisse présager une consolidation de la ligne dure emmenée par Dick Cheney, le vice-président. La majeure partie des nominations comme celle de Stephen Hadley au poste du numéro un du National Security Council confirme la volonté de placer des personnalités qui sont des courroies de transmission des thèses les plus dures tout particulièrement aux postes concernant les questions moyen-orientales. Eliott Abrams est reconduit au NSI. Le remplacement de Colin Powell par Condoleezza Rice au Département d’État confirme une volonté dans le sens d’un contrôle accru du personnel diplomatique et du Near East Bureau souvent critiqués par les faucons pour leurs penchants réalistes, pro-arabes, voire multilatéraux.

Il se pourrait que la priorité du second mandat soit donnée aux questions de politique intérieure américaine—réforme des impôts et du système de sécurité sociale. Mais la cohérence renforcée autour du parti de la guerre laisse imaginer que l’on s’oriente désormais vers des arbitrages présidentiels à partir de postures dures en matière de politique étrangère. Les néoconservateurs et les nationalistes ont, semble-t-il, gagné la bataille des idées même si entre eux le débat reste vif… Or, c’est moins contre leurs thèses que se développe le débat actuel mais bien à partir de celles-ci. La présentation qui est faite actuellement de la défense des intérêts américains au Moyen-Orient va bien au-delà de notions pseudo morales et humanistes faisant l’apologie de la liberté et la démocratie[xxxiii] pour abattre des régimes dictatoriaux et hostiles aux intérêts américains. En mettant en avant la crainte de voir basculer les pays amis aux mains des islamistes—Maroc, Égypte, Jordanie et Arabie saoudite—le discours ambiant présente la diffusion de la démocratie dans le monde arabe comme une question de survie pour l’Amérique[xxxiv] ce qui constitue un incontestable durcissement de l’approche. D’autant qu’ainsi que le fait remarquer Scott McConnell,[xxxv] dans le sillage des durs de l’Administration qui souhaitent un approfondissement sur le terrain de l’engagement des forces armées américaines à Damas et Téhéran, s’est opéré un durcissement sans demi-mesure chez les autres acteurs de la politique étrangère américaine qui tendent à partager l’idée selon laquelle le monde arabe doit se démocratiser ou bien périr car il en irait ainsi de la sécurité de l’Amérique.

Au-delà donc d’un rude débat inter-agences, l’approche américaine sur le Moyen-Orient se radicalise encore. Cela ne veut pas dire que les ambitions des nationalistes et des néoconservateurs rencontreront les conditions de leur développement mais cette posture aura de lourdes conséquences sur la relation transatlantique alors que les Alliés disent s’engager vers une réconciliation. [xxxvi] En tout état de cause, ces derniers vont être appelés à travailler de concert à la stabilisation de l’Irak, œuvrer ensemble pour une solution au conflit israélo-palestinien après le retrait d’Israël de la bande de Gaza mais déjà s’affirment les pressions de Washington sur la Syrie et l’Iran.

Si une coopération transatlantique est indispensable pour l’avenir de la région, encore faudrait-il qu’une nouvelle donne[xxxvii] établisse les grandes lignes d’un véritable partenariat stratégique qui prenne en compte les intérêts stratégiques européens.

• Les événements du 11 septembre ayant définitivement clôt les années de transition post guerre froide, les Alliés se trouvent désormais face au défi de leur cohésion face aux menaces actuelles.

Nombreux sont les thèmes qui nourrissent aujourd’hui le malaise transatlantique. Or certains d’entre eux se dessinent de l’intérieur même du bloc occidental. Les querelles sur les valeurs « communes » portent désormais sur la référence à la règle de droit. Le refus toujours plus marqué du Congrès américain de reconnaître la légitimité des Nations unies porte le retrait des autorités gouvernementales des grands traités internationaux. Le non-respect des Conventions de Genève comme certaines des dispositions des Patriot Acts I et II semble également traduire une priorité donnée à une efficacité supposée de la lutte contre le terrorisme au mépris des libertés publiques et de l’État de droit qui sont au cœur de la construction juridique et politique de l’Europe au risque de compliquer la coopération transatlantique.

Outre la question du Moyen-Orient, certaines des divergences sur le plan diplomatique sont tout autant porteuses de frictions à venir. Dans un contexte de guerre économique et de pressions américaines pour une déréglementation poussée des économies européennes, la question se pose aussi de la main mise américaine sur une grande partie des ressources en pétrole et en gaz des Européens. Face à une multipolarisation de fait des relations internationales, Washington se méfie de l’évolution des liens tissés entre Bruxelles, Moscou et Pékin et souhaite maîtriser, au profit de son leadership, le processus d’intégration des pays de l’Est à l’Union européenne.

Toutes ces questions sont toutefois de nature sectorielle mais, si d’aventure, le débat transatlantique sur le Moyen-Orient venait à être confisqué, il n’est pas impossible de penser que cela pourrait produire un contre choc européen.[xxxviii] Les équilibres européens notamment ceux qui sont internes à l’Union et sont déjà secoués par la vague des élargissements pourraient être fragilisé par le Royaume-Uni. En effet, si ce dernier ne pouvait pas se permettre de jouer son rôle d’intermédiaire obligé entre l’Europe et les États-Unis au nom de ses liens spéciaux, il pourrait s’inscrire dans la projection de Saint-Malo et prendre ses distances vis-à-vis de Washington et de l’OTAN. Il pourrait à l’inverse être tout autant tenté par la restauration de sa souveraineté hors du jeu européen. La Grande-Bretagne serait alors encline à renouer avec son ancienne diplomatie pour chercher à diviser les Européens sans trop s’engager dans le but de replacer Londres en position d’arbitrage au cœur de l’Europe. Dans une Europe qui cherche à s’adapter à sa nouvelle dimension, cette attitude britannique, qui n’est pas exclusive, pourrait ainsi porter atteinte à la dynamique européenne. Mais, elle pourrait tout autant se heurter à une forte relance du couple franco-allemand déjà engagé dans une intégration discrète mais toujours plus poussée de ses politiques nationales.