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Die Rettung der NATO vor Europa ?

Die Rettung der NATO vor Europa ?

Anmerkungen zu den Empfehlungen von Jeffrey L. Cimbalo [1] von Universitätsprofessor Dr. Reiner K. Huber, Universität der Bundeswehr, München. Potomac Foundation and Institute for Defense Analyses, Arlington,Virginia, den 14.Februar, 2005.

In einem „Saving NATO from Europe“ betitelten Beitrag in der renommierten Zeitschrift Foreign Affairs setzt sich der Washingtoner Anwalt Jeffrey L. Cimbalo mit den Artikeln des europäischen Verfassungsentwurfs auseinander, die sich auf die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) beziehen (Foreign Affairs, November/December 2004). Dabei kommt er zu dem Schluss, dass der Entwurf in der am 29. Oktober 2004 von den europäischen Staats- und Regierungschefs und Außenministern aller 25 EU-Mitgliedsländer unterzeichneten Form die NATO und damit den amerikanischen Einfluss in Europa gefährden und zu einer von Paris und Berlin inspirierten, gegen die Interessen der USA gerichteten Außenpolitik der EU führen könnte.

Um dem vorzubeugen schlägt er vor, dass die USA ihre Politik der „unkritischen Unterstützung der europäischen Einigung“ aufgeben und gemeinsam mit den “engen Verbündeten der USA in der NATO“ versuchen sollten, die EU zu Änderungen des Verfassungsentwurfs zu bewegen mit dem Hinweis, dass andernfalls das Risiko der Nichtratifizierung unkalkulierbar würde. Denn als angenommen gilt die für die anstehende Reform der EU-Institutionen unerlässliche Verfassung erst dann, wenn sie von allen EU Staaten entweder durch Parlamentsbeschluss oder Volksabstimmung ratifiziert wurde. Daher sollte Washington insbesondere die Bevölkerung in den neuen Mitgliedsländern im Osten ermuntern, soweit noch nicht beschlossen – wie in der Tschechischen Republik und Polen – Volksentscheide über die Verfassung zu fordern, und den dortigen Wahlberechtigten in geeigneter Form die negativen Folgen für die NATO und die Sicherheit ihrer Länder verdeutlichen, die mit einer Einführung der Verfassung verbunden wären. Dabei hält es Cimbalo für entscheidend, in den Debatten zu den Volksentscheiden das seitens der EU zu erwartende Argument zu widerlegen, die Ablehnung der Verfassung hätte schwerwiegende ökonomische Konsequenzen für die betreffenden Länder. Immerhin könne Washington die neuen Demokratien an der Ostflanke der NATO bei der Modernisierung ihrer Volkswirtschaften mit Hilfsprogrammen zu wesentlich günstigeren Bedingungen unterstützen als die EU. Eines dieser Programme könnte die Verlegung weiterer U.S. Truppen aus Deutschland in die neuen NATO-Mitgliedsländer im Osten sein. Die damit verbundenen wirtschaftlichen Vorteile beziffert Cimbalo auf bis zu sechs Milliarden US$ im Jahr.

Cimbalo’s Strategieempfehlung folgt er altbekannten Maxime divide et impera. Immerhin muss man ihm aber insofern zustimmen als das Szenar, dass im Zuge der Verwirklichung der gemeinsamen Außenpolitik und der ESVP die NATO letztlich entschlafen und die EU zu einem Gegengewicht zu den USA werden könnte, nicht ganz auszuschließen ist. Allerdings ist seine Strategieempfehlung – würde sie von Washington aufgegriffen – wohl eher geeignet, dieses Szenar herbeizuführen als zu verhindern. Dies wäre ihm sicher nicht verborgen geblieben, hätte er über die mit seiner Strategie verbundenen Risiken für die USA, die NATO und die EU nachgedacht. In einer Erwiderung stellt denn auch Ron Asmus, Direktor des Transatlantischen Zentrums des German Marshall Fund in Brüssel und vormals U.S.Deputy Assistant Secretary of State for European Affairs, fest, dass die Cimbalo’s Empfehlung zugrundeliegende Annahme, die EU-Integration sei im Grundsatz antiamerikanisch, leicht zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung werden könnte: „Europa würde sich gegen die USA einigen, weil es von den USA dazu gedrängt wurde.“ Im Gegensatz zu Cimbalo empfiehlt er der Bush Administration, ihre ambivalente Haltung gegenüber der EU aufzugeben und ihr zu helfen, zu einem starken Partner der USA zu werden, weil ansonsten die sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts nicht zu bewältigen sind. (Asmus, Blinken, Gordon: Nothing to Fear. Foreign Affairs, January/February 2005).
 
Hierfür aber ist die Annahme der EU Verfassung essentiell. Denn wie in einer Reihe von Untersuchungen gezeigt werden konnte, sind nennenswerte militärische Beiträge der Europäer ohne eine beträchtliche Steigerung der Effizienz ihrer Verteidigungsausgaben nicht zu erwarten. (siehe u.a. Huber: The Transatlantic Gap: Obstacles and Opportunities for Closing it. In: Transforming NATO Forces: European Perspectives (C.R. Nelson and J.S. Purcell, Eds.), Washington 2003: Atlantic Council of the United States, pp. 59-78). Dies aber erfordert ein hohes Maß an europäischer Rüstungszusammenarbeit und letztlich die Aufstellung gemeinsamer europäischer Streitkräfte, was aber eine gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik voraussetzt. Mit anderen Worten, das Inkrafttreten der diesbezüglichen Artikel des EU-Verfassungsentwurfs ist eine notwendige Voraussetzung, damit Europa zu einem auch militärisch nützlichen Partner der USA werden und einen angemessenen Teil der Lasten für die globale Sicherheitsvorsorge übernehmen kann.
 
Ob die vollendete politische und militärische Integration Europas dereinst die NATO überflüssig machen wird, ist eine Frage sowohl der politischen Zweckmäßigkeit als auch der organisatorischen Effizienz bei der Ausgestaltung der strategischen Partnerschaft zwischen den USA und der EU. Bis dahin aber bleibt festzuhalten, dass die NATO von den Europäern mehr gebraucht wird als von den USA, wobei der Wert des Bündnisses aus amerikanischer Sicht wesentlich vom Beitrag und den Fähigkeiten der europäischen Bündnispartner abhängt. Insofern käme die im Zuge des Integrationsprozesses zunehmend verbesserte Zusammenarbeit der Europäer im Rüstungsbereich und bei den Streitkräften auch der NATO zugute.
 
Unabhängig vom Fortschritt der europäischen Integration sehen allerdings die meisten Experten nur dann eine Zukunft für die NATO, wenn es ihren Mitgliedern gelingt, „gemeinsame Antworten“ auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen der Zukunft zu finden, was zweierlei voraussetzt: Ein von allen getragenes neues strategisches Konzept und Interoperabilität zwischen den Streitkräften der USA und Europas (Vergl. hierzu Meier-Walser: Die Transformation der NATO. aktuelle analysen 34, Hanns Seidel Stiftung 2204. S. 27). In diesem Sinne könnte die europäische Integration für den Bestand der NATO eher förderlich als abträglich sein, da verhandlungstechnisch gesehen eine Einigung über ein gemeinsames strategisches Konzept zwischen USA und EU auf der Grundlage der ESVP wahrscheinlicher sein dürfte als einen diesbezüglichen Konsens zwischen 26 NATO Partnern zu erzielen (Vergl hierzu Karl-Heinz Kamp: Die NATO braucht eine neue Strategie. Focus Nr.27/2004. S.180).
 
Nicht unerhebliche Folgen für die Entwicklung der militärischen Fähigkeiten der europäischen Bündnispartner wären aber zu erwarten, würde Washington die Vorschläge Cimbalos zur Unterminierung der ESVP in die Tat umsetzen. Im Falle des Erfolges würde sich sehr wahrscheinlich die Rüstungszusammenarbeit der Europäer und die Integration ihrer Streitkräfte verzögern Damit wäre eine signifikante Steigerung des Niveaus ihrer militärischen Fähigkeiten auf absehbare Zeit kaum möglich. Darüber hinaus würde die von den USA seit langem beklagte transatlantische Fähigkeitslücke in der Allianz dramatisch anwachsen, sollten – der Empfehlung von Cimbalo folgend – die EU-Länder, die sich als Kern zur Verbesserung der Rüstungszusammenarbeit zu einer so genannten „Miniallianz“ zusammenschließen, aus der NATO ausgeschlossen werden. Die von Cimbalo erwarteten Vorteile einer kleineren, aber strategisch kohärenteren Allianz könnten sich schon deswegen schnell verflüchtigen, weil sich das Problem der Lastenteilung in der Allianz erheblich verschärfen würde und damit zum Zusammenbruch der „Rest-NATO“ führen könnte.
 
Betrachtet man die möglichen Folgen des Ausgangs der von den USA offen beeinflussten Volksabstimmungen für die transatlantischen Beziehungen, so kommt man zu dem Schluss, dass Cimbalo’s Empfehlung für Washington auf eine „no win“ oder auch „lose-lose“ Strategie hinausläuft. Würde sie nicht funktionieren, das heißt alle EU-Staaten stimmten für die Annahme der Verfassung, dann sähe sich Washington einer EU gegenüber, deren Selbstbewusstsein durch den Sieg in der Abstimmungsschlacht zweifelsohne gestärkt würde. Der Schaden für die transatlantischen Beziehungen wäre zwar begrenzt, aber die Position Washingtons gegenüber der EU erheblich geschwächt. Würde sie funktionieren und in einem oder mehreren Ländern zur Ablehnungen des Verfassungsentwurfs führen, dann würde Washington in den Augen der Europäer und vor der Geschichte als der Bremser oder gar Totengräber des Projekt „Europa“ dastehen unabhängig davon, ob die amerikanische Einmischung in die Referendumsdebatten für den Ausgang ursächlich war oder nicht. Die transatlantischen Beziehungen wären vermutlich für lange Zeit erheblich gestört, was sich angesichts der sicherheitspolitischen Herausforderung weder Washington noch die EU leisten können.
 
Die EU würde bei teilweiser Ablehnung des Verfassungsentwurfs zwar war nicht sofort untergehen, aber sie wäre gespalten und zunehmend funktionsunfähiger. Weitere Erweiterungsrunden wären für lange Zeit vom Tisch. Dies könnte Gegnern der EU in Europa zwar durchaus gelegen kommen, würde aber wenig an den negativen Folgen für das transatlantische Verhältnis ändern.
 
Darüber, dass die Einführung einer Verfassung mit Mehrheitsentscheidungen für das Funktionieren der erweiterten EU unumgänglich ist, besteht weitgehend Einigkeit. Auf der Grundlage der im Vertrag von Nizza festgelegten Einstimmigkeit sind die dringend notwendigen Reformen der EU-Institutionen nicht durchzusetzen. Deswegen haben Politikwissenschaftler und Europa-Juristen seit geraumer Zeit Überlegungen angestellt, wie im Falle der Ablehnung der Verfassung durch ein Parlament oder Volk zu verfahren wäre. Hierüber hat Stefan Ulrich in der Süddeutschen Zeitung vom 13. Januar 2005 berichtet. Danach wäre die Verfassung wohl erst dann endgültig verloren, wenn sich die Franzosen oder – was wenig wahrscheinlich ist – Deutschland verweigern sollten. Im Falle Großbritanniens wäre die Vereinbarung von Sonderregelungen denkbar, die es den anderen Staaten erlauben würde, ins Verfassungseuropa voranzuschreiten (Europa der zwei Geschwindigkeiten). Im Falle kleinerer Länder wie Dänemark oder Polen würde das Referendums wiederholt ähnlich wie im Falle Irlands bei der Ratifikation des Vertrages von Nizza. Sollte auch das zweite Referendum scheitern, würde der Rest der EU dem betreffenden Land den Austritt nahe legen. Mit anderen Worten, das Mindeste, was mit einer Ablehnung der Verfassung durch ein oder mehrere Länder verbunden wäre, wäre eine Spaltung Europas. Im schlimmsten Fall müsste ein neuer Verfassungsentwurf unter den Regeln des Vertrags von Nizza ausgearbeitet werden, was angesichts der Erfahrungen aus dem ersten Verfassungskonvent Jahre dauern kann mit dem Risiko, dass das Projekt Europa letztendlich scheitert.
 
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass eine amerikanische Strategie, die im Sinne von Cimbalo darauf angelegt wäre, die Ratifizierung des europäischen Verfassungsentwurfs durch Einflussnahme auf die Referendumsdebatten und ökonomische Anreize zu verhindern, nicht den Interessen der USA dient. Ob im Ergebnis erfolgreich oder nicht, sicher ist, dass sie zu einer erheblich Störung der gerade erst genesenden transatlantischen Beziehungen führen würde. Im Falle ihres Erfolges könnte sie eine erneute Teilung Europas nach sich ziehen, im schlimmsten Fall sogar den Tod des Projekts Europa und der NATO.
 
Da jedoch die alleinige Bewältigung der globalen sicherheitspolitischen Herausforderungen der Zukunft auf Dauer auch die Möglichkeiten der USA übersteigen dürfte, wäre es für Washington sinnvoller, genau das Gegenteil von dem tun, was Cimbalo vorschlägt: Washington nutzt seinen Einfluss bei seien „engen Verbündeten in der NATO“, um sie davon zu überzeugen, dass die Ratifizierung des EU-Verfassungsentwurfs im Interesse nicht nur der Europäer. sondern auch der USA ist. Dies gilt insbesondere für Großbritannien, dem eine Schlüsselstellung bei der Sicherstellung starker und verlässlicher Bindungen zwischen den USA und der EU zukommt, wo aber der Ausgang des für 2006 geplanten Referendums höchst unsicher ist. Denn müsste sich Großbritannien wegen des Referendums einer Führungsrolle im Zentrum der EU zusammen mit Frankreich und Deutschland verweigern, dann würde zweifelsohne die Wahrscheinlichkeit des den Überlegungen von Cimbalo zugrundeliegenden Szenars wachsen, dass sich die EU zu einem Gegengewicht zu den USA entwickelt.

[1] Veröffentlicht in der Monatszeitschrift Europäische Sicherheit Nr. 4, 2005, S. 21-22; Der Beitrag enthält eine erweiterte Fassung der Vortrags, den der Verfasser am 14. Februar 2005 auf Einladung der Potomac Foundation im Rahmen des Seminars „NATO and EU“ am Institute for Defense Analyses in Arlington, Virginia, gehalten hat.


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