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L’influence des services sur le politique en Grande-Bretagne

La conférence sur le thème de « l'influence des services sur la politique » [1] organisée par la Hanns Seidel Stiftung [2] et le GKND [3] en décembre 2009 au château de Wildbad Kreuth a connu un succès remarqué, autant pour la qualité de ses participants allemands ou étrangers que pour les expériences des uns et des autres à la tête des services occidentaux. Avec un humour très britannique Michael Herman (*), nommé en 1972 secrétaire du Joint Intelligence Committee en Grande-Bretagne, nous décrit une Institution qui pour beaucoup est « le modèle ». D’emblée il s’est présenté comme un « admirateur du système » et il le demeure, son seul défaut étant une certaine autosatisfaction jusqu’au « mauvais choc de la non-menace irakienne en 2003 ». Ce texte publié dans Défense [4] est repris ici avec l'autorisation de la revue.© Paris, le 3 mars 2010.

Michael Herman, Secrétaire du JLC de 1972 à 1975

Mon sujet est le rôle du Joint Intelligence Committee (Commission mixte du renseignement) britannique, le JIC, dont un ancien Président disait qu'il était la « table haute » du Renseignement. Mon intérêt personnel pour lui remonte à 1972, quand j'ai été affecté au Cabinet Office en tant que Secrétaire de cette Commission.

Je devins alors un admirateur de ce système et je le suis resté. Historiquement, son principal défaut a été une certaine complaisance à son égard, avant la mauvaise surprise, en 2003, de la menace irakienne qui n'existait pas. La Commission avait été formée en 1936 pour assurer la coopération entre les trois Bureaux de renseignement de l'Armée, de la Marine et de l'Aviation. En 1939 le Foreign Office l'a rejointe, le MI5 et le MI6 ont suivi, et elle est devenue la première structure nationale du renseignement.

Le château de Wildbad Kreuth en Bavière

Le Foreign Office a pris sa présidence, en tant qu’instance neutre entre les trois armes, et il s'est heureusement trouvé que le Président lors est demeuré en place pendant toute la guerre, et qu'il était doué pour obtenir un consensus des trois chefs de Bureau. Churchill pouvait donc travailler sur des appréciations communes, et non rivales, de l'ennemi.

La Commission combinait cela avec la gestion du Renseignement dans son ensemble, se décrivant elle-même comme son Conseil d'administration. Personne ne se posait la question de savoir si cette Commission était la mieux placée à la fois pour l'évaluation et la gestion, et en fait c'est ce que, jusqu'à une période toute récente, on tenait pour allant de soi.

Il ne faut pas surestimer ses exploits du temps de guerre ; en dessous du niveau supérieur, c'étaient les services individuels qui faisaient l'évaluation. Sa gestion traitait principalement des affaires des trois armes. Les organismes civils n'étaient que partiellement concernés.

Le renseignement électronique - le plus grand succès de la guerre – ne se trouvait pas du tout sous sa coupe. La même chose est vraie de la plus grande partie des affaires du MI5 et du MI6. Cependant, le JIC avait mis en place une coopération là où il n'y en avait pas auparavant, et a fait une bonne guerre ; il devait donc forcément devenir le pivot du système d'après-guerre.

On a dit que cela traduisait un talent national pour le compromis, mais je pense que la vérité est plus prosaïque. Le JIC avait été créé comme une sous-commission de la Commission commune des Chefs d'État-major. Cette dernière fonctionnait sur une base égalitaire, au départ, parce que la Marine est aussi importante que l'Armée, et que le JIC qui leur était subordonné a naturellement suivi le même modèle. La Commission reflétait en fait par sa structure la situation géographique de la Grande-Bretagne comme puissance insulaire, où la défense ne tournait pas essentiellement autour des gros bataillons terrestres du Continent.

C'est du renseignement fait par une commission, mais qui présente deux autres caractéristiques : la première est qu'il existe des forces centralisatrices qui compensent les tendances centrifuges de toute commission : la seconde est la manière inédite d'associer les hauts dirigeants en son sein.

J'entends les traiter dans l'ordre. Une certaine centralisation caractérisait la Commission pendant la guerre, ses évaluations devant beaucoup à l'état-major recruté dans les trois Armes pour la seconder. Celui-ci a continué d'exister, mais a été remplacé en 1968 par un Assessments Staff plus étendu et plus indépendant, qui demeure à ce jour la salle des machines de l'évaluation.

Après la guerre, la présidence de la Commission est devenue un emploi à temps partiel, associée à d'autres tâches, mais dans les années 1980, elle a acquis un rang un peu plus élevé, lorsqu'un ancien diplomate de haut rang s’est trouvé être en même temps le conseiller du Premier ministre pour les Affaires étrangères. Après différentes péripéties au cours des années 1990, le poste est devenu à plein temps et au plus haut niveau.

L'évaluation par le JIC demeure un travail de commission, mais son président a une sorte de statut de Premier responsable du renseignement au service du gouvernement.

Il n'en demeure pas moins un système d'analyse pour du renseignement fragmenté, issu de plusieurs ministères. Son succès du temps de guerre ne tenait pas seulement à la Commission, mais aussi à la fusion, au sein d'organismes communs qui lui étaient subordonnés, de certaines activités autrefois dispersées dans des services distincts.

Après la guerre, on avait d'abord proposé davantage d'analyse centralisée sur ce modèle, mais on l'a rejetée pour quelque chose de moins ambitieux. C'est pourquoi, en la matière, la Grande-Bretagne n'a jamais pris le chemin de l'analyse centrale à la manière de la CIA ou du BND.

Pour ce qui est de la gestion, le projet d'après-guerre envisageait aussi un puissant JIC. Selon ses propres termes, tout aurait dû « passer sous l'égide du JIC » ; mais il n'avait jamais dit explicitement ce que cela voulait dire. L'image du Conseil d'administration n’impliquait pas de prévoir de Directeur général ni de patron effectif, ni ce que seraient la hiérarchie et le budget de chaque organisme. Le JIC est demeuré le lieu de discussion pour de nombreuses questions de gestion, mais pour ce qui est de l'autorité, celle-ci a dû se développer dans les marges.

Une influence en son sein tenait au Secrétaire auprès du gouvernement (Cabinet Secretary) avec ses responsabilités budgétaires. Si, entre 1962 et 1973, quelqu'un avait la main sur l’ensemble du renseignement, c’était à l'époque le Secrétaire auprès du gouvernement. Celui-ci avait également créé le Poste d’Intelligence Coordinator (coordonnateur du renseignement), qui fut tenu par d'anciens chefs des organismes comme le lieu où se traitaient les questions de gestion, mais plutôt avec de l’influence qu’un pouvoir de décision. Président et Coordonnateur évoluèrent comme une dyarchie informelle, mais sur un pied d’inégalité, pour l’évaluation au niveau supérieur et pour la gestion au niveau inférieur. Les deux emplois furent parfois combinés, mais pas souvent.

Le point fort du système restait la capacité des réunions hebdomadaires du JIC à créer un niveau de coopération entre les services que les étrangers trouvaient surprenant.

L’esprit d’équipe entre chefs du renseignement a joué un grand rôle.

Cependant, la Commission parlementaire critiquait le système pour son « trou au milieu », et l’affectation aux postes de direction paraissait affaire d'improvisation, comme si une équipe de football se mettait à la recherche d'un bon attaquant le matin même du match. Après le 11 septembre, la gestion a été placée entre des mains plus haut placées et combinée avec de plus vastes responsabilités dans la lutte antiterroriste, mais d’autres redécoupages et réorganisations ont suivi.

Cette année, il y a eu une étude du gouvernement sur « l'amélioration du mécanisme central de renseignement », et quelques importants changements s’en sont suivis.

Le JIC doit être avant tout un organisme d'évaluation. La gestion est désormais officiellement confiée aux services administratifs du Gouvernement (Cabinet Office) et comprend une responsabilité centrale pour « diriger la politique stratégique », pour une « cohérence » et une « bonne santé générale de la communauté du renseignement » qui serait naguère passé pour une hérésie.

Les gens sont plus importants que la structure.

En la matière le JIC se distingue par le mélange inhabituel en son sein des résidents et des personnalités extérieures.

Les chefs des agences sont généralement des professionnels, mais viennent parfois de l'extérieur. En revanche c’est toujours le Foreign Office[1] qui fournit le président, dans certains cas, après la fin de sa carrière. Que le poste soit rempli par le Ministère de la Défense (MOD), c’est ce que l’on a envisagé en 1947, mais pas mené à bien.

Ce lien des Affaires étrangères avec le renseignement remonte à l’antique Secret Service Fund, à une époque où les diplomates menaient leur propre action clandestine et dirigeaient leurs propres agents, et c’est de là que sont nées les responsabilités du ministre des Affaires étrangères pour le MI6 et pour le décryptage.

Ce lien s’est renforcé après la création de l’Assessments Staff. Celui-ci était censé fournir à la Commission davantage de soutien de la part de professionnels mais alors son chef et ses membres dirigeants étaient des diplomates détachés en mission de durée normale.

Lorsque les agences ont eu des « personnalités extérieures » affectées à leur tête, celles-ci provenaient aussi souvent (mais pas toujours) du Foreign Office.

Tout cela est de bon sens ; les diplomates comptent parmi les individus les plus brillants du pays, ils ont une grande expérience, et l'absence d’une analyse centrale du renseignement restreint la concurrence.

C’est aussi un élément important pour faire des évaluations du JIC le produit de concepteurs des politiques aussi bien que de professionnels du renseignement.

Au-delà de la présence du Foreign Office, la Commission a d'autres « poids lourds de l’élaboration des politiques » (comme les décrivait l’enquête après l'Irak de 2004), à la suite de changements maintenus à l’issue de la guerre des Malouines.

Aujourd’hui, ils viennent du ministère de la Défense, du Ministère de l’Intérieur, du ministère du Commerce et de l'Industrie, du ministère du développement international, du Trésor et du Cabinet Office, quoique la plupart d'entre eux n’y assistent probablement que pour les questions qui les préoccupent directement.

On a toujours supposé – quoique ça n’ait jamais été explicite - que le JIC s’abstient de faire des recommandations politiques. Cependant, « poids lourds de l’élaboration des politiques » veut dire qu’il ne s’agit pas d’un point de vue « du renseignement », mais de la connaissance experte et du jugement de Whitehall tout entier, du renseignement comme de ceux qui font les politiques. Il est informé et utile, mais avec cette composition, il a besoin d’informations vraiment nouvelles et intéressantes pour prendre ses distances avec le consensus de Whitehall.

C'est un système efficace, mais il faut comprendre ses particularités. Son récent réexamen est le bienvenu, mais il pourrait ne pas être le dernier mot. Concernant l'évaluation, je regrette qu’on n’ait pas fait davantage d'efforts pour s'assurer d’opinions non officielles.

En matière de gestion, la reconnaissance d’une direction centrale est bienvenue, mais il est encore difficile de savoir qui va personnellement prendre sur lui la responsabilité centrale.

Quant à la séparation entre l’évaluation et la gestion, j'espère que nous pourrons réexaminer les expériences antérieures de combiner les deux dans un seul poste de haut rang.

Mais pour rendre cela possible, il faudrait que les gouvernements prévoient à l’avance et préparent des détenteurs potentiels, et ne se conduisent plus comme l'équipe de football qui veut croire qu’on va trouver le jour même le joueur qu’il lui faut.

Michael Herman (*)

(*) Secrétaire du JLC à Londres de 1972 à 1975.

[1] Voir : "Les services et la prise de décision politique" : Joël-François Dumont, rédacteur en chef adjoint de la revue Défense.

[2] Conférences organisées par le professeur Dr. Klaus Lange, directeur de l’Akademie für Politik und Zeitgeschehen, académie spécialisée dans le traitement des grands dossiers de politique étrangère pour la Fondation Hanns Seidel en Bavière.

[3] GKND: Gesprächskreis Nachrichtendienste in Deutschland e.V. (GKND).

[4] Numéro 144 de Défense, daté de Mars-avril 2010 de Défense, revue bimestrielle de l'Union des Associations des Auditeurs de l'Institut des Hautes Études de Défense Nationale (IHEDN), réalisée par des bénévoles, « anciens de l'IH ». Abonnements: BP 41-00445 Armées.


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